Mindkét érték önmagában is olyan jelentőségű, amelyet a XXI. században nem szokás megkérdőjelezni. Az előbbi a környezetünk kétségbeejtő pusztulása, a saját magunkkal és a jövő generációkkal, valamint a föld többi élőlényével szembeni felelősségünk miatt megkérdőjelezhetetlen, utóbbi pedig azért, mert a demokratikus társadalmunk egyik tartóoszlopa, a közügyekről folytatott nyílt vita előfeltétele, mert eszközt ad az állampolgár kezébe a közhatalom átláthatóságára, és segíti az egyén életét befolyásoló döntéseit is. E két érték a környezeti adatok megismerésének szabadságában találkozik. A következő tanulmány azt tárja fel, hogy ma Magyarországon milyen mértékben nyilvánosak a környezeti információk, és törvényalkotási, valamint széles értelemben vett jogalkalmazási javaslatokat fogalmaz meg az ezen adatok teljes körű napfényre kerülése érdekében.
Az oldal alján letölthető tanulmány a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium megrendelésére készült. A minisztérium az Eötvös Károly Intézetet bízta meg a munka elvégzésével, aki a megrendelést az EMLA Környezeti Management és Jog Egyesülettel és a Közép-európai Egyetem Média és Kommunikáció Kutató Központjával együtt teljesítette. A tanulmányt az EMLA Környezeti Management és Jog Egyesület készítette, az Eötvös Károly Intézet és a Közép-európai Egyetem Média és Kommunikáció Kutató Központjának javaslatait és észrevételeit is figyelembe véve.
Az információszabadságról elsősorban a közhatalom gyakorlói tevékenységének átláthatósága szokott eszünkbe jutni, vagyis az, hogy akinek a megbízásából és nevében a hatalmat gyakorolják, annak joga van a hatalomgyakorlás minden részletét is megismernie, hogy ellenőrizni tudja azokat, akik helyette és felette gyakorolják ezt a hatalmat és költik el a közpénzeket. Ehhez képest a környezeti adatok nyilvánossága más természetű, hiszen annak lényege a demokratikus ellenőrzésen túlmenően az, hogy a körülöttünk lévő világ és az életfeltételeink részleteit nem szabad eltitkolni a polgárok elől. Ez utóbbi nyilvánosság-érv még az előzőnél is fontosabb, hiszen kit érdekel a hatalom és a közpénz, ha másfelől az életfeltételeink, az életünk vagy az egészségünk a tét. A környezeti adatokról ezért is szokás azt mondani, hogy azok „minősítetten közérdekű adatok”, amely kifejezés arra utal, hogy jelentőségük miatt ezen adatok nyilvánosságát csak végső esetben, más közérdekű adatokhoz képest is szűkebb körben lehet korlátozni.
A „zöld adatok” nyilvánossága sok országban a teljes körű, általános információszabadság szálláscsinálója volt: ez történt például a szomszédos Szlovákiában, ahol az átláthatóság jogi kiindulópontja a környezeti információk nyilvánosságáról szóló 1998-as törvény volt, amely alkalmazásával egyúttal tapasztalatot szereztek az újságírók, a civil szervezetek és az állampolgárok is a hivatalos információk megszerzésében. Bulgáriában is hasonló szerepet töltött be az 1991-es környezetvédelmi törvény, mivel először iktatta törvénybe az egyének információhoz való jogát, a megismeréshez való jogi érdek igazolásának szükségessége nélkül.1 A környezeti adatokhoz való hozzáférés erősítését célzó törekvések úttörő szerepet játszanak az információszabadság nemzetközi szintű érvényesítésében is. Nem véletlen, hogy az első nemzetközi bírósági döntés, amely nemzetközi emberi jogként ismerte el az információszabadságot, egy környezetvédelmi adatokkal kapcsolatos ügyben született, amikor Chilében számos fa élete került veszélybe.2
A környezeti adatok nyilvánosságára irányuló törekvések az információszabadság történetében abban is nagy szerepet játszottak, hogy tisztázódjon: a nyilvánosság elvei nemcsak az állami szervekre vonatkoznak, hanem – ahogyan az a magyar információszabadság törvényben is szerepel – minden közfeladatot ellátó szervre, sőt, a környezeti adatok tekintetében közfeladattól függetlenül minden szervezetre, amely valamit kibocsát a környezetbe. Márpedig ez nagyon széles kört jelent. Ennek jó példája egy egészen más jogi környezetben, egy másik jogalkotói logika szerint, de szellemében hasonlóan, az Amerikai Egyesült Államok katasztrófatervezésről és a környezeti adatokról szóló szövetségi szintű törvényes és ennek egyes állami szintű megfelelői, amelyek hatálya a magánszervezetekre is kiterjed. A környezeti adatok tekintetében a közhatalmi szerveken kívül is érvényesítendő átláthatóságra a figyelmet a nagy környezeti katasztrófák és azok publicitása irányította.4 A környezeti információk nyilvánosságra kerülése ösztönözte a nemzetközi pénzügyi szervezeteket is arra, hogy vonakodva bár, de a saját működésükre vonatkozó információkat is, legalább részben elérhetővé tegyék a külvilág számára.5
Az információszabadság érvényesülésének két útja, az adatigénylés és a közzététel útján megvalósuló nyilvánosság a ma hatályos nyilvánosság-szabályozásunkban kiegészíti egymást. A legfontosabb adatokat minden kérés nélkül közzé kell tenni, ez biztosítja, hogy a polgároknak legalább alapszintű információi legyenek a környezetről, így amennyiben további kérdések fogalmazódnak meg bennük, adatigényléssel fordulhatnak a közérdekű adatok kezelőihez, amelyet azoknak teljesíteniük kell. Az információhoz a polgárnak alanyi joga van, a megismerés lehetősége nem függhet másnak a döntésétől. Ezt a törvény erre vonatkozó pozitív szabályain kívül a szóhasználatával is igyekszik kifejezni, a polgár nem kéri az adat megismerhetővé tételét, hanem igényli, hiszen ami jár nekünk, azt igényeljük, és nem kérelmezzük.
A környezetvédelemnek a már említett, az információszabadságot inspiráló hatása egyáltalán nem egyirányú. A közérdekű adatok nyilvánosságának alanyi jogi tartalma ugyanis közvetve a környezethez való jognak is alanyi jogi tartalmat kölcsönöz. A környezethez való alkotmányos jognak ugyanis nincs alanyi jogi oldala, az csupán az állam számára teremt különböző alkotmányos kötelezettségeket, a környezethez való jog az állam környezetre vonatkozó kötelezettségeit emeli az alapjogok szintjére, anélkül, hogy bárkinek is alanyi jogként biztosítaná a környezet védelmének elért szintjét.6 A környezeti adatok megismerésének szabadsága azonban meghatározó részében alanyi jogként érvényesül, amely – a polgárok környezettudatos viselkedésének is mintegy előfeltételeként – alanyi jogként kikényszeríthető alapjogot jelent a környezetvédelem területén. Az információszabadság így „adja vissza a kölcsönt” a környezetvédelemnek, az előbbi kialakulásában a környezetvédelem meghatározó szerepet játszott, ám az információszabadság hatékony eszközt is ad a környezetvédők és a környezetükért aggódók kezébe.
Az adatok nyilvánosságát előíró jogszabályaink korszerűek, mára az elektronikus információszabadságról szóló törvény minden rendelkezése hatályba lépett,7 de ahogy a következő tanulmány is rámutat, néhány alapvető törvényi rendelkezés még hiányzik az információszabadság érvényesüléséhez. A tanulmány alapjául szolgáló kutatás eredményéből többek között az következik, hogy feltétlenül indokolt a belső információszabadság-felelősök kinevezésének törvényi szintű előírása, és az információszabadság szabályainak megsértésével kapcsolatos igazgatási szankciók jelenlegi hiányának megszüntetése. E két alapvető törvényalkotási hiányosság sürgős pótlása a jogalkalmazás szintén szükséges fejlesztése szempontjából is döntő fontosságú. Emellett további halaszthatatlan és elengedhetetlen törvényalkotási feladat, hogy az államtitkokról és szolgálati titkokról szóló törvénynek az Országgyűlésben éppen napirenden lévő újraalkotásakor összehasonlíthatatlanul szűkebb körűvé váljon a nemzetbiztonsági és egyéb okokból titkosítható környezeti információk köre és az új törvény valamennyi más rendelkezése szerint is forduljon meg a pártállamból örökölt logika: a nyilvánosság legyen a főszabály, a titkosíthatóság pedig a nagyon szigorúan szűkre szabott kivétel, ne pedig fordítva, ahogy az diktatúrákban szokás. Végül, a kutatásból is következően, a környezetet érintő bármely szintű jogszabálytervezetek nyilvános és érdemi vitathatóságának törvényi szintű garanciáit is erősíteni kell.
Az ilyen kutatások, mint amelynek keretében a következő tanulmány készült, elősegítik a közérdekű adatok kezelői gyakorlatának pozitív változását is, beleértve ebbe az attitűdváltást, a jogismeret szintjének emelését, a felelős döntéshozatalt és legfőképpen az oktatást, amelyek előtt az ilyen kutatások tapossák ki az utat. De éppen mivel sokszor tapasztalható az is, hogy a közfeladatot ellátó szervezeteknél dolgozók nem is tudják, milyen nyilvánosság-szabályoknak kell eleget tenniük, maguknak a közérdekű adatok kezelőinek is készíttetniük kellene a saját gyakorlatukat értékelő felméréseket. Ehhez elsősorban annak belátása szükséges, hogy a nyilvánosság számukra nemcsak egyfajta kényszer, hanem közös érdek.
A tanulmányban megfogalmazott megállapítások és javaslatok a környezeti információk nyilvánosságának nagymértékű szélesítése mellett nagyrészt más területekre is kihatnak. A belső információszabadság-felelősök és a hatékony szankciórendszer előírása, a nyilvánosság főszabállyá tétele az adatok titkosíthatóságával szemben, valamint a jogszabaly-tervezetekről szóló nyilvános és érdemi vita garanciáinak erősítése nemcsak a környezeti adatokhoz való hozzáférést szélesíti, hanem általában is segíti az információszabadság, az állam átláthatóságának érvényesülését. Ahogy az információszabadság kivívásában, úgy a megerősítésében is élen kell járniuk a környezetvédőknek.
Eötvös Károly Intézet
Közép Európai Egyetem, Média és Kommunikáció Kutató Központ
A tanulmány az alábbi linkről letölthető:
Az információhoz való hozzáférés szabályozása és annak érvényesülése a környezetvédelemben 2008
---
1 Székely Iván: Átláthatóság és információszabadság Közép- és Kelet-Európában. In: Székely Iván – Szabó Máté Dániel (szerk.): Szabad adatok, védett adatok. Budapest, 2005, Budapesti Műszaki Egyetem Információ- és Tudásmenedzsment Tanszék.
2 Claude Reyes et al v. Chile, Inter-American Court of Human Rights, Judgment of September 19, 2006. Forrás: http://www.justiceinitiative.org/db/resource2?res_id=103448
3 Az 1986-ban elfogadott Emergency Planning and Community Right-to-Know Act, 42 U.S.C. 11001-11050.
4 Az amerikai jogalkotás közvetlen előzményeként tekinthetünk a történelem eddigi legnagyobb ipari balesetére, az 1984-es bhopali vegyi katasztrófára, és e törvény megszületésének évében történt az eddigi legsúlyosabb nukleáris baleset, a csernobili atomreaktor felrobbanása. A környezeti információk nyilvánosságának politikai kérdéssé válásáról, törvényi szabályozásáról, egyszersmind az üzleti titkok védelmével és a nemzetbiztonsági érdekekkel való ütközéséről lásd Mary Graham: Democracy by Diclosure. The Rise of Technopopulism című könyvének második fejezetét, Washington D.C., 2002, The Brookings Institution.
5 A Világbank esetében például az általa finanszírozott, ám vitatható környezeti hatásokkal járó beruházások közül ilyenek voltak a Fülöp-szigeteki Chico folyóra tervezett, és a tiltakozások hatására „időhatár nélkül” elhalasztott gát megépítése, amely hatalmas rizsföldek víz alá kerülésével járt volna, vagy a brazil esőerdőkben hatalmas károkat okozó Polonoroeste útépítés, amelynek támogatását a Világbank később visszavonta, vagy ilyen az indiai Narmada gát projekt, amely végül magának a Világbanknak is elkerülhetetlenné tette a saját nyilvánosság-politikája megreformálását. Thomas Blanton: The Struggle for Openness in the International Financial Institutions. In: Ann Florini (szerk.): The Right to Know. Transparency for an Open World. New York, 2007, Columbia University Press.
6 Az Alkotmánybíróság megfogalmazása szerint „az egészséges környezethez való jog (…) elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó.” 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134.
7 Lásd például az Eötvös Károly Intézet felmérését az elektronikus információszabadság érvényesüléséről 2007-ben és 2008-ban, megjelent: Szoboszlai Judit – Vissy Beatrix – Szigeti Tamás: Közérdekű adatok a világhálón. In: Székely Iván – Szabó Máté Dániel (szerk.): Szabad adatok, védett adatok 2. Budapest, 2008, Információs Társadalomért Alapítvány, valamint a felmérés eredményére érkező válaszokat az intézet honlapján
