Az oldal alján letöltheti a véleményezett előterjesztést.
MEGJEGYZÉSEK ÉS JAVASLATOK
A KÖZRENDET ÉS KÖZNYUGALMAT VESZÉLYEZTETŐ, VALAMINT AZ IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS MŰKÖDÉSÉT ZAVARÓ JELENSÉGEK ELLENI HATÉKONYABB FELLÉPÉS ÉRDEKÉBEN SZÜKSÉGES EGYES TÖRVÉNYEK MÓDOSÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ ELŐTERJESZTÉSHEZ
Az Eötvös Károly Intézet az alábbiakban foglalja össze álláspontját az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumnak a közrendet és a köznyugalmat veszélyeztető, valamint az igazságszolgáltatás működését zavaró jelenségek elleni hatékonyabb fellépés érdekében szükséges egyes törvények módosításáról szóló előterjesztésével kapcsolatosan.
1. Bevezető megjegyzések
Álláspontunk szerint a jogalkotás, a törvények gyors módosítása nem jelenthet adekvát megoldást és valódi választ a jelen jogalkotási kezdeményezés hátterében álló társadalmi problémákra.
Az előterjesztés két alapvető jogelméleti, jogszociológiai ténnyel nem számol: az egyik, hogy a szankciók szigorítása nem jelent az elkövetők számára feltétlenül visszatartó erőt; a másik pedig, hogy minden szankció csak akkor hatékony, ha következetesen alkalmazzák. Ennek alapján a gyülekezési joggal kapcsolatos, részben azt védő büntető és szabálysértési szankciók szigorítása helyett véleményünk szerint az eljárás elkerülhetetlensége, a szankció bekövetkezésének valószínűsége jelenthet megoldást. A tervezet készítői nagyon helyesen érzékelték, hogy a hatályos büntető és szabálysértési szabályok bizonyos esetekben módosításra szorulnak – ezekről még a későbbiekben szólunk –, de abban szerintünk tévedtek, hogy a módosítás minden esetben szigorítást is kell, hogy jelentsen. A gyülekezési szabadság érvényesülése körében a lényegi gondot ugyanis nem a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás gyakorlata okozza. Hiába lesz súlyosabb a büntetés akkor, ha az adott tényállást a jogalkalmazó szervek a múltban sem alkalmazták, ezért vélhetően ezután sem fogják. A törvénymódosítás mindig egyszerű: a leggyorsabb és legolcsóbb válaszok közé tartozik, de paragrafusok átírása a papíron önmagában sosem adhat teljes körű megoldást a társadalmi problémákra.
További problémát jelent véleményünk szerint, hogy az abbéli igyekezetben, hogy a gyülekezési szabadság gyakorlása során a köznyugalom és a közrend biztosítása a jelenleginél hatékonyabban oldódjon meg, elfelejtődni látszik a lényeg: maguk a védeni kívánt szabadságjogok. A törvénymódosítás – általunk vizsgált részének – deklarált célja, hogy a gyülekezési jogot sértő, visszaélésszerű cselekmények elkövetői ellen a hatóságok hatékonyabban léphessenek fel. Úgy véljük, hogy az előterjesztésben szereplő jogszabály-módosítások végül ezzel éppen ellentétes eredményt érnek el: magának a véleménynyilvánítás szabadságának és a gyülekezési szabadságnak az indokolatlan és szükségtelen korlátozásához vezethetnek.
2. A közösség tagja elleni erőszak (3. §)
Üdvözöljük a jogalkotó azon szándékát, hogy a tényállás sértetti körét szélesebbre vonja, a diszkrimináció elleni fellépés alapvető követelménye, hogy az erőszakos cselekedetekkel fenyegetett kisebbségi csoportok mindegyike jogosult legyen az állam büntetőjogi védelmére.
3. Az egyesülési, a gyülekezési szabadság, valamint a választási gyűlésen való részvétel jogának megsértése (4. §)
Örömmel vettük tudomásul, hogy a jogalkotó is észlelte azt a rendszertani problémát, hogy e bűncselekmény jelenleg a hivatali bűncselekmények között szerepel, de szövege szerint bárki által elkövethető tényállás. Ezért véleményünk szerint is elengedhetetlen a paragrafus áttétele a szabadság és emberi méltóság elleni bűncselekmények közé.
Nem tudunk azonban egyetérteni a tényállás szigorításával. Ahogyan fent már kifejtettük: a szigorítás nem megoldás. Indokolatlannak és szükségtelenül korlátozónak tartjuk azt, hogy az eredeti erőszakkal és fenyegetéssel történő elkövetési magatartás helyett az előterjesztés büntetni rendelné a gyülekezési jog akadályozását is. A hangszóró vagy zajkeltő eszköz alkalmazása a tüntetésen nem mindig és nem minden esetben vezet erőszakos tüntetéshez vagy a rendezvény erőszakba fordulásához. Egy esetleges ellentüntetés során történő kiabálást, hangoskodást véleményünk szerint indokolatlan büntetőjogi szankcióval sújtani, sőt, álláspontunk szerint az ellentüntetők által kiabált ellenvélemény kinyilvánítása is alkotmányos védelem alatt áll. A büntetőjog eszköze továbbá a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban foglaltak szerint is ultima ratio, akkor szükséges, ha más jogágak már nem segítenek. A jogtalan akadályozás egy „gumiszabály”, amely akár a hatóságok részéről történő visszaélésre is okot adhat.
A büntetési tételek emelését, a korábbi alapeseti tényállás minősített esetté minősítését és a szankció 5 évre emelését teljes mértékben túlzónak és indokolatlannak tartjuk. A szabadságvesztés szankciójának emelése helyett az alapjog védelmét tipikusan az alternatív büntetések útján lenne érdemes ellátni. Így az előkészület bűncselekménnyé történő nyilvánítását mint szigorító intézkedést szintén nem támogatjuk.
Egyetértünk ugyanakkor az egyesülési és gyülekezési szabadság megsértése tényállásának a választási gyűlésekre történő kiterjesztésével.
4. Közérdekű üzem működésének megzavarása (8. §)
A korábban már kifejtett gondolatmenetünkkel egyezően a szigorítást ebben az esetben is szükségtelennek tartjuk.
Itt szeretnénk továbbá felhívni a figyelmet a társadalmi problémákat követő pánikszerű jogalkotás káros következményeire is. Egy társadalmi probléma megjelenése ugyanis sokszor vonja maga után a morális pánik hangulatát, amely azt jelenti, hogy amikor valamilyen gond jelentkezik, akkor a társadalom gyors reakciót követel, a reagálás minősége és hatása azonban már elsikkad. Az intézkedések viszont ilyen esetekben sokszor átgondolatlanok és túlságosan is szigorúak.
Az előterjesztés indokolása szerint a közérdekű üzem megzavarásának minősített eseteit kifejezetten a gyülekezési szabadság védelmében kell módosítani. Ha tehát a tömegközlekedési eszköz üzemszerű működését azért akadályozzák, mert a gyülekezési joggal visszaélve valamely csoport elfoglalja annak útvonalát, azt a jövőben szigorúbban kívánja szankcionálni a törvény.
Úgy véljük, hogy ezt a fajta szigorítást alapvetően az a morális pánik indukálta, miszerint a gyülekezési szabadság érvényesülése nem megfelelően biztosított, ezért a jogalkotónak mindenképpen tennie kell valamit. Az ilyen hirtelen felindulásból született, gyors reakciók azonban nem feltétlenül vezetnek el a probléma megoldásához.
Az előterjesztés szigorításhoz fűzött további indokolása szintén nem elfogadható a számunkra. A színesfémmel kapcsolatos visszaélések visszaszorítása tipikusan az a cél, amely véleményünk szerint nem érhető el a büntetési tétel emelésével. A megoldás nyilvánvalóan a színesfém-felvásárlás szabályozottsága és áttekinthetősége kellene, hogy legyen.
5. Bűncselekmény elkövetésére való felhívás (9. §)
Az új tényállás bizonyos mértékig találkozik az intézetünk azon javaslatával, miszerint a gyülekezési törvényben szabályozott rendezvény-megtiltási okok egészüljenek ki azzal az esettel, amikor a rendezvény bejelentett célja vagy napirendje (napirendi pontja) a törvényben tételesen felsorolt, a Btk.-ban meghatározott bűncselekmények valamelyikének elkövetése, vagy annak elkövetésére való felhívás. Mi azt javasoltuk, hogy az ilyen rendezvény ne legyen megtartható, a cselekmény kriminalizálása nélkül, a tervezet javaslata pedig az, hogy ez legyen büntetendő.
Az tervezett új tényállás azonban az általunk meghatározottnál jelentősen szélesebb körben húzza meg a határt. Az előterjesztés szerint vétséget követ el, aki a háromévi vagy súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő személy vagy vagyon elleni erőszakos, illetve közveszélyt okozó bűncselekmény elkövetésére felhív.
Tekintettel arra a tényre, hogy az alkotmányos büntetőjog követelménye az, hogy az egyes bűncselekmények tényállásai határozottak, jól körülhatároltak és világosan megfogalmazottak legyenek, a büntetőjogi szabálynak egyértelmű üzenetet kell megfogalmaznia ahhoz, hogy a törvényhozói akarat ne legyen félreérthető, kiterjesztően értelmezhető. Mindezek következtében az új tényállás keretében a jogalkotónak taxálva lenne indokolt meghatározni a büntetni rendelt cselekmények tényállási körét.
6. Garázdaság (11. §)
A garázdaság tényállásának szigorításával úgyszintén nem értünk egyet, az öt év szabadságvesztés a csoportos és köznyugalmat megzavaró, vagy nyilvános rendezvényen történő elkövetés esetében túlzottan szigorú, visszatartó ereje pedig gyakorlatilag elhanyagolható. Az elkövetés körülményeit a bíróságnak kell a jogalkalmazás során értékelnie és figyelembe vennie. Véleményünk szerint a gyülekezési jog alapján tartott rendezvényeken elharapózott jogsértő magatartások visszaszorításának nem a büntetési tétel szigorítása, hanem a következetes és elkerülhetetlen jogalkalmazás a megoldása.
7. Kötelező súlyosítás (22. §)
Bár nem kapcsolódik közvetlenül a gyülekezési jog védelméhez, de fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a korábbi szabálysértés kötelező súlyosító körülményként való figyelembe vétele nagymértékben és szükségtelen módon szűkíti a bíróság mérlegelési jogkörét. Abban az esetben, ha a bíróság a jogalkalmazás során nem a jogalkotó akaratának és szándékának megfelelően, nem a jogszabályoknak alárendelten jár el, akkor valóban szükség lehet a módosításra, de ennek soha nem szabad a jogalkalmazói, bírói mérlegelési jogkör korlátozásával együtt járnia.
8. Központi szabályértési nyilvántartás (24-25. §§)
Nem értünk egyet a megelőző két évben elkövetett ugyanolyan vagy hasonló jellegű szabálysértés elkövetésének kötelező súlyosító következményével – erről az előzőekben szóltunk –, ezért indokolatlannak tartjuk a központi szabálysértési nyilvántartás bevezetését is. Ha meg is valósul a kötelező súlyosítás intézménye, akkor is indokolatlan lenne egy nyilvántartást mindenféle szabálysértésre kiterjeszteni, és ezért valamennyi szabálysértés adatát központilag tárolni, a szabályozásnak ebben az esetben is cizelláltabbnak kell lennie.
A nyilvántartás felállítása mellett felhozott két másik érv álláspontunk szerint egyenesen elfogadhatatlan indoka lenne a személyes adatok védelméhez való jog korlátozásának: az előterjesztés egyrészről nem magyarázza meg, hogy a szabálysértési szankciók hatékonyabb végrehajtása előtti akadályokat miképpen hárítaná el egy ilyen nyilvántartás, másrészről pedig azt az érvet, hogy a fegyverekkel és lőszerekkel kapcsolatos engedélyek kiadásával foglalkozó hatóságra aránytalan terhet ró a szabálysértési előélettel kapcsolatos adatgyűjtés, elfogadhatatlannak tartjuk. Egy hatóság eljárási nehézségei, kényelme nem indokolhatja alapvető jog – jelen esetben a személyes adatok védelméhez való jog – korlátozását, a jogalkotónak, különösen egy központi személyesadat-nyilvántartás felállításakor, különösen négyéves megőrzési idő előírásakor az előterjesztésben leírtaknál komolyabb indokokat kell felvonultatnia.
Mivel a központi nyilvántartást teljesen indokolatlannak látjuk, a részletszabályaival itt nem foglalkozunk, azt azonban megjegyezzük, hogy az Sztv. új 27/H. § (5) bekezdése azt sugallja, mintha az érintett tájékoztatáshoz való joga az adatkezelő mérlegelése alapján lenne korlátozható. Alapvető jog érvényesülése egy közhatalmi szerv diszkréciójától azonban nem tehető függővé. Az e szabályhoz hasonló adatvédelmi törvény-béli szabály szerint a tájékoztatáshoz való jog az itt felsorolt indokokkal is csak törvényben korlátozható. Mivel az Sztv. új 27/E. § (5) bekezdése szerint az adatvédelmi törvény szabályai vonatkoznak az érintett megismerési igényeire, az Avtv.-nek az e jog korlátozásának lehetőségét megnyitó szabályát itt megismételni is felesleges, mi több, a puszta megismétlés alkotmányosan elégtelen. Különösen aggályos lenne szélesebbre nyitni a korlátozás lehetőségét annál, mint amit az Avtv. tartalmaz. Az Avtv. absztrakt szabályát legfeljebb tovább konkretizálni lehet, de hozzá képest szektorális adatkezelési szabályban magasabb fokú absztrakcióval megvalósított jogkorlátozás álláspontunk szerint alkotmányellenes.
9. Interneten történő közzététel (31. §)
Természetes személyek adatainak szankciós célú nyilvánosságra hozatala komoly alkotmányos aggályokat okoz, javasoljuk ezért, hogy a szabálysértést elkövető személy adatainak internetes közzétételét gondolják át. E szabály méltánytalan helyzetbe hozza még azokat is, akiket vélhetően a tervezet készítői sem szeretnének. A tartozás adók módjára történő behajtása elrendelésével egyidőben történő nyilvánosságra hozatal egészen biztosan érinteni fog olyanokat, akik ugyan befizették a pénzösszeget, ám az adminisztrációs ok miatt nem került könyvelésre vagy késve könyvelték. Tekintettel a tizenöt napos határidőre, ennek valószínűsége igen nagy. Csakhogy míg az adók módjára történő behajtással szemben a pénzösszeget már befizetett elkövető tud jogorvoslattal élni, addig a személyes adatainak az interneten történő nyilvánosságra hozatala visszavonhatatlan. Az internet működési törvényszerűségei miatt az az információ, ami az interneten egy nyilvános oldalon megjelent, többé onnan nem vonható vissza. Az internetes nyilvánosság nem ismeri a felejtést. A honlapról való levétel tehát nem orvosolná az elkövetőnek okozott jogsérelmet. Ugyancsak emiatt nem értelmezhető a „nyilvános közzététel visszavonása” a pénzösszeg utólagos befizetése esetére. Az a sérelem, amit a nyilvánosságra hozatal okoz az elkövetőnek, ennek megfelelően aránytalan az elérni kívánt céllal. Megjegyezzük, hogy azon elkövetők esetében, akik kifejezetten büszkék arra, hogy nem fizetik be a bírságot, nem is éri el a célját, más elkövetőket pedig indokolatlan mértékben sújt egy ilyen szankció.
10. Garázdaság (40. §)
Álláspontunk szerint a garázdaság szabálysértésének ilyen módosítása kifejezetten a gyülekezési szabadság és általában a véleménynyilvánítás szabadsága alkotmányosan meg nem engedhető korlátozását eredményezné. Mint ahogy már az előző pontokban is részletesen kifejtettük, a köznyugalom védelme nem eredményezheti a gyülekezési szabadság olyan mértékű korlátozását, amely nem felel meg az Alkotmánybíróság által alkalmazott szükségességi-arányossági tesztnek. Szerintünk téves az előterjesztés azon feltevése, miszerint a társadalom alapvető érdeke az, hogy a gyűléseket rendezett keretek között tartsák meg. Az érdek ugyanis a szabadságjog, a gyülekezési jog érvényesüléséhez és biztosításához kapcsolódik azzal, hogy ezt olyan formában kell megvalósítani, hogy ezáltal ne sérüljenek mások jogai.
Ha tehát a rendezvény alakzatát, vagy a csoport vezetője által használt vezényszavakat és jeleket is büntetendővé nyilvánítjuk, akkor annak érdekében, hogy a köznyugalom biztosítva legyen, feláldozzuk a véleménynyilvánítás formáit és módjait indokolatlanul szűkre szabva így magát a gyülekezési szabadságot. A gyülekezési jog gyakorlása során a többség jellemzően nem beszéddel, hanem szimbolikus eszközökkel nyilvánítja ki véleményét. Akár szavakkal, akár szimbólumokkal történik véleménynyilvánítás, azonos megítélés alá esnek, azonos védelem illeti meg azokat. Ez a védelem független attól, hogy a vélemény értékes vagy értéktelen, igaz vagy hamis, érzelmen vagy észérveken alapul. A véleménynyilvánítás szavakban és tettekben is megmutatkozik. A némán, ülve gyülekező emberek is véleményüket fejezik ki. A tüntetésen való jelenlét önmagában is véleménynyilvánítás. A szimbolikus beszéd tehát ugyanúgy védelmet élvez, mint a szó, egészen addig, amíg nem lépi át a véleménynyilvánítás alkotmányos határát. A véleménynyilvánítás körébe tartozik, így védelem illeti meg a jelképek használatát, vagy bármely egyéb, jogszabályba nem ütköző szimbolikus eszközt, mozdulatot. A szimbolikus beszéd ugyanis a szó erejét növeli: üzenetet hordoz magában. A szavak és szimbolikus eszközök használatát az Alkotmány ugyanúgy védi, ezért a véleménynyilvánítás határai is ugyanott húzódnak. A véleménynyilvánítás határának kijelölésénél nem általánosítani kell, hanem a védett értéket, mások alapjogainak védelmét kell szem előtt tartani.
11. Gyülekezési joggal való visszaélés (41. §)
Ha a szabálysértési törvényt a jogalkotó meg kívánja feleltetni az Alkotmánybíróság spontán tüntetésről szóló döntésének, akkor véleményünk szerint magának a gyülekezési törvénynek az ilyen tárgyú módosításától sem lehet eltekinteni. A jogbiztonság alkotmányos követelményével kapcsolatban aggályosnak tartjuk, hogy jelenleg a gyülekezési törvénynek az Alkotmánybíróság által helyesnek ítélt értelmezése csak az Alkotmánybíróság 75/2008. (V. 29.) AB határozata rendelkező részének ismeretében állapítható meg. Maga az Alkotmánybíróság is elismeri, hogy a Gytv. szövegének az azonnali reagálást igénylő esemény miatt gyorsan szervezett rendezvényekkel kapcsolatban elvileg kétfajta értelmezése is lehetséges, és „a Gytv. szövegéből egyik értelmezés sem következik kényszerítően”. Kétségtelen, hogy a jogalkalmazás mindig több, a jogrendszer különböző szintjén és ágában elhelyezett normája együttes értelmezését kívánja, azonban szabálysértési büntetéssel sújtani olyan cselekményeket, amely következhet a szabályozás elégtelenségéből, a normavilágosság követelményének való meg nem feleléséből, nem lehet. Jelenleg a rendezvény bejelentési kötelezettség alá tartozásáról szóló norma tartalmát csak az Alkotmány rendelkezéseivel együtt, egy alkotmánybírósági határozat rendelkező részében foglaltak alapján értelmezve lehet megállapítani. Ilyen helyzetben a súlyosabb szankció kilátásba helyezése védhetetlen.
12. Az igazságszolgáltatás működését zavaró jelenségek elleni hatékonyabb fellépés eszközei
Az előterjesztés a törvénymódosítás céljaként a közelmúltban tapasztalt, az igazságszolgáltatási és egyéb hatósági eljárások működési rendjét zavaró cselekmények elkövetői ellen kíván hatékonyabb fellépést biztosítani a hatóságok számára.
Erre az esetre is jól illik a korábban már vázolt morális pánik esete, hiszen egyértelmű, hogy a Magyar Gárda bírósági eljárása kapcsán felmerülő problémákat kívánta a jogalkotó rendezni.
Az előterjesztésben szereplő jogszabály-módosításokat, ha nem is ilyen részletesen, de lényegi szinten már szabályozzák a hatályos jogszabályok. A Pp., a Be. és a Bszi. mind-mind tartalmaz az eljárások rendjére nézve rendelkezéseket. Amennyiben a bíróságok ezeknek a rendelkezéseknek nem tudnak érvényt szerezni, a megoldás nem az, hogy a jogalkotó a már létező szabályokat még részletesebb formában szabályozza.
A jogalkalmazó feladata érvényt szerezni az eljárás méltóságának és tekintélyének, ehhez minden jogi és tárgyi eszköz a rendelkezésére áll. A kifejezetten a jogalkalmazás körében felmerült problémákat véleményünk szerint nem a jogalkotáson keresztül kell elrendezni, a megoldást a jogalkalmazó szervek számonkérhetősége jelentené.
Így a bírósági épületek használata rendjének részletes szabályozását, bár tartalmilag egyetértünk vele, de a már meglevő szabályok okán szükségtelennek tartjuk.
13. Hatósági eljárás megzavarása (7. §)
A fentiek tükrében úgy gondoljuk, hogy alapvetően szükségtelen a büntető és hatósági eljárások rendjét külön tényállásban védeni, mivel az eljárásban résztvevő személyek elleni esetleges erőszakot a Btk. a hivatalos és a közfeladatot ellátó személy elleni erőszak bűncselekményében büntetni rendeli. Ezen bűncselekmények védendő jogi tárgya az államapparátus szabályszerű működése, az elkövetési magatartásuk viszont erőszak vagy fenyegetés. Ehhez képest az új tényállás az enyhébb, garázda magatartást bünteti, ha alkalmas arra, hogy megzavarja az eljárást. Erre nézve azonban úgyszintén van már büntető tényállás, mégpedig a garázdaság maga. Megjegyezzük, hogy a bírót megdobáló elkövetőt is garázdaságért vonta felelősségre a bíróság.
Amellett, hogy az új tényállás véleményünk szerint alapvetően felesleges, a büntetési tételeket is indokolatlanul túlzónak és szigorúnak tartjuk.
14. Hatálybalépés (51. §)
Feltesszük, a törvény meglehetősen gyors (a közigazgatási egyeztetés lezárását követő kevesebb, mint másfél hónapon belüli) hatálybaléptetésének az az indoka, hogy ezzel szeretnék elejét venni az október 23-i erőszakos tüntetéseknek. Amellett, hogy álláspontunk szerint ilyen szabályokkal megelőzni az utcai erőszakot nem lehet – erről korábban szóltunk –, arra is fel kell, hogy hívjuk a figyelmet, hogy a jogalkotó egy ilyen gyors hatálybaléptetéssel rendkívül kellemetlen helyzetbe hozza a rendőrséget, amelynek a tüntetéseken gyors és szakszerű döntések meghozatalára kell képesnek lennie. Az utcai rendezvényeken tipikusan elkövethető valamennyi bűncselekmény és szabálysértés szabályozásának megváltoztatása, rendszerének átalakítása a rendőrség számára megítélésünk szerint ennél jóval hosszabb felkészülési időt igényel. A sietős hatálybaléptetés könnyen vezethet a frissen megismert szabályok félreértelmezéséhez, így rendőri jogsértésekhez.
Budapest, 2008. szeptember 3.
Dr. Navratil Szonja, az Eötvös Károly Intézet szakértője
Dr. Szabó Máté Dániel, az Eötvös Károly Intézet igazgatója
IRM közrendvédelmi törvényjavaslat
