Amikor a kivétel nem erősíti a szabályt

Szóban forgó határozatában az Alkotmánybíróság az ombudsman és a Kúria önkormányzati tanácsa egybehangzó érvelésen nyugvó indítványait utasította el. Az indítványozók az önkormányzati törvény 2013-ban hatályba lépett rendelkezéseit támadták, mert alaptörvény-ellenesnek tartották, hogy azok alapján a helyi önkormányzat képviselőtestülete bármiféle további megkötés nélkül rendeletben határozhatja meg a „közösségi együttélés alapvető szabályait” és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeit. A megtámadott rendelkezések úgy adnak jogalkotási felhatalmazást az önkormányzatoknak, hogy sem „a közösségi együttélés alapvető szabályai” lehetséges tárgyköreiről, sem e szabályok megsértése esetén alkalmazható szankciókról semmi közelebbit nem mondanak.

Az indítványozók személye is súlyt ad a beadványoknak. Az alapvető jogok biztosa a helyi önkormányzatok rendeletalkotási és szankcionálási gyakorlatát több alkalommal vizsgálta, melyek során a kormányhivatalok vezetői jellemzően arra hívták fel figyelmét, hogy az önkormányzati törvény támadott rendelkezései akadályozzák törvényességi ellenőrzési feladatuk ellátását. A Kúria Önkormányzati Tanácsa indítványában hasonlóképpen utalt arra, hogy a vitatott felhatalmazás parttalansága gátolja a Kúria normakontroll hatáskörének gyakorlását.

A jogbiztonság alkotmányos alapkövetelmény, ami az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a címzettek számára. A közigazgatás törvény alá rendeltsége ugyancsak jogállami minimum. Esetünkben adott egy minden anyagi jogi garanciát nélkülöző, bizonytalan tartalmú jogfogalom, amely anélkül jogosítja hátrányos jogkövetkezmények alkalmazására a helyi önkormányzatokat, hogy kifejezetten meghatározná, pontosan kiket, milyen magatartások tanúsításáért és milyen szankciókkal lehetséges sújtani. Mondhatni ezzel az önkormányzatok szinte korlátlan és kontrollálhatatlan rendeletalkotási jogkört kapnak, így a helyi képviselőtestületek a kötelező törvényi szint helyett rendeletben, látszólag korlátlanul korlátozhatják a polgárok alapvető jogait.

Az ügy nem előzmények nélküli: lényegében ugyanez a szabályozás egyszer már megjárta az Alkotmánybíróságot. A testület akkor a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltségének sérelme miatt megsemmisítette azt a jogalkotási felhatalmazást tartalmazó szabályt, amely az önkormányzatokat arra jogosította, hogy rendeletben határozzák meg a pénzbírsággal sújtható közösségellenes magatartásokat [38/2012. (XI. 14.) AB határozat].

Az AB most kifejtett, Varga Zs. alkotmánybíró által jegyzett álláspontja szerint azonban azóta a szabályozási környezet jelentősen megváltozott. Az Országgyűlés ugyanis az Alaptörvény negyedik módosításával – éppen az említett alkotmánybírósági határozatra válaszul –  újraszabályozta az Alaptörvény XXII. cikkét, mely jelenlegi formájában kimondja, hogy „[t]örvény vagy helyi önkormányzat rendelete a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, a közterület meghatározott részére vonatkozóan jogellenessé minősítheti az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodást”. A többségi döntés szerint az Alaptörvény a hajléktalanság büntethetőségének lehetővé tételével egyben megteremtette annak alapját is, hogy a helyi önkormányzat úgy kapjon alapjogokat korlátozó szabályok megalkotására törvényi felhatalmazást, hogy a felhatalmazó norma semmiféle keretet és korlátot nem tartalmaz. Elegendő, ha a törvényalkotó puszta alapjog-korlátozási szándéka kifejeződik benne – minden egyebet a helyi közösség többségi döntésére lehet bízni.

Az Alkotmánybíróság iménti tétele részben igaz is: a szabályozási környezet a hajléktalanság büntethetőségével kapcsolatban az Alaptörvény negyedik módosításával valóban jelentősen megváltozott. A gyanútlan olvasó, ha nem figyel, itt dőlhet be a bűvésztrükknek is beillő érvelési bravúrnak: az Alkotmánybíróság a negyedik módosítás hajléktalan embereket sújtó kivételszabályát, pontosabban a mögötte tételezett felfogást az alapjogok korlátozhatóságáról, alkalmazhatónak mondja ki a közösségi együttélés fogalma alá vonható valamennyi egyéb életviszonyra is, lehetővé téve, hogy a helyi önkormányzat rendelete többségi támogatással a szombati piaci árusítás megszervezésétől egészen a kutyatartásig terjedő palettán szankcionáljon különböző magatartásokat. Valójában az AB releváns indokok nélkül felülírta 2012-es álláspontját, az Alaptörvény azóta is változatlan szabályainak (önkormányzatok jogalkotási jogköre, jogállamiság, jogbiztonság) adott olyan új értelmezést, amelyek alapján a támadott törvényi rendelkezéseket most alkotmányosnak találhatta.

A két indítványozó alkotmányos feladatai körébe tartozik, hogy az önkormányzatok jogalkotásának alkotmányosságát, illetve törvényességét ellenőrizzék. Hiteles forrásból származik tehát az az aggály, hogy törvényi keretek hiányában nem lehet mihez mérni az önkormányzati rendeleteket, és ez gátolja az erre rendelt szerveket alkotmányos feladatuk ellátásában. Míg egyik oldalról az alkotmányosság garanciáit hiányolják az indítványozók, másik oldalról az AB azzal érvel: nem vélelmezhetjük, hogy az önkormányzatok visszaélnének széles jogalkotási szabadságukkal. Más szavakkal: bízzunk az önkormányzatokban! Már valóban csak hamis máz mindezen az AB hivatkozása az Alaptörvény alapjog-korlátozási klauzulájára, amely megköveteli az alapjogok korlátozásának alkotmányos célját, szükségességét és arányosságát. E követelmények sérelme esetén elvi lehetőségként valóban fordulhatnak az erre jogosultak az AB-hez, ami azonban ebben az ügyben hajlandó volt eltekinteni attól, hogy az alapjog-korlátozási klauzula érvényesülését szolgáló bármiféle garanciát megköveteljen.

Az alkotmánybírósági határozat után kialakuló jogi helyzetben nincsen garancia arra, hogy az önkormányzatok rendeletalkotását az alapvető jogok követelményei ténylegesen korlátozzák.