részére
Tisztelt Alkotmánybíróság!
Dr. Vissy Beatrix és Dr. Szabó Máté indítványozók az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján az alábbi
alkotmányjogi panasszal
élünk:
Az, hogy a terrorizmust elhárító szerv bírói kontroll nélkül, pusztán miniszteri engedély alapján jogosult titokban megfigyelni bennünket, az Alaptörvény VI. cikkében biztosított, a magán- és családi élet, az otthon és a kapcsolattartás tiszteletben tartásához, valamint a személyes adatok védelméhez való jogunk sérelmét okozza. Alapjog-sérelmünket a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (a továbbiakban: Rtv.) a 2011. évi CCVII. törvény 8. §-ával megállapított 7/E. § (3) bekezdésének
“a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) 53-60. §-ának megfelelő alkalmazásával”, valamint
“amelynek ellátása során az Nbtv. 38-52. §-a szerint jogosult adatok igénylésére és kezelésére. Az Nbtv. 56. § a)-e) pontjában meghatározott titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi.”
szövegrészei okozzák, ezek Alaptörvény-ellenesek, ezért indítványozzuk, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg ezeket.
Nyilatkozunk továbbá arról is, hogy – miközben önmagában az is alkotmányos probléma, hogy a korábbihoz képest újabb szervezet kapott a titkos megfigyelésünkre felhatalmazást – ugyancsak az Alaptörvény VI. cikkében biztosított jogaink sérelmét okozza a nemzetbiztonsági szolgálatok hasonló jogosultsága, amely sérelem a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) – szintén Alaptörvény-ellenes – 58. § (1) bekezdésének az “5. § b), d), h)-j), valamint a 6. § d), i), l)-n) pontjaiban meghatározott nemzetbiztonsági feladatok ellátása során az” szövegrésze és (2) bekezdése közvetlen következménye. Ezeket azonban az Abtv. 30. § (4) bekezdésében foglalt korlátozás miatt nem támadhatjuk meg.
Indokaink a következők.
I.
Indítványunkban mindenekelőtt az indítványozói jogosultságunkat kell alátámasztanunk.
1. Az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján kezdeményezzük, ugyanis a jogsérelmünk az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be, és nincs e jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás.
1.1. Az általunk támadott rendelkezések minket személyesen, ténylegesen és közvetlenül érintenek, így indítványunk az érintettség vonatkozásában megfelel az Alkotmánybíróság által a IV/2532/2012. AB végzésében meghatározott követelményeknek.
Az Alaptörvény VI. cikkében biztosított szabadságjogainkat a támadott törvényi szabályok úgy engedik konkrét esetben korlátozni, hogy az erről szóló döntésben bíróság nem vesz részt, a döntést bíró nem bírálhatja felül, pusztán egy miniszteri engedély alapján teszik lehetővé egy szervezet számára a magánéletünkbe való legsúlyosabb beavatkozásokat jelentő titkos információgyűjtést. Ennek során a terrorelhárítás munkatársai a lakásunkat titokban átkutathatják, az észlelteket technikai eszközökkel rögzíthetik, a lakásunkban történteket technikai eszközök segítségével megfigyelhetik és rögzíthetik, postai küldeményeinket, valamint a hozzánk kötött zárt küldeményt felbonthatják, ellenőrizhetik és azok tartalmát technikai eszközzel rögzíthetik, elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikációnk tartalmát megismerhetik, az észlelteket technikai eszközzel rögzíthetik, számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatainkat megismerhetik és azok tartalmát technikai eszközzel rögzíthetik, továbbá felhasználhatják.
Személyesen azért vagyunk érintettek, mert e szabályok alapján magunk is a megfigyeléssel okozott alapjog-korlátozás lehetséges áldozatai vagyunk. Az alapjogsérelem ott érhető tetten, hogy a megfigyeléssel szemben – mint azt a II-VI. pontokban kifejtjük – nem védenek megfelelő alkotmányos garanciák, továbbá az alapjog-sérelemmel szemben semmiféle jogorvoslattal nem élhetünk. A megfigyelésnek a törvényi szabályok szerint megnyíló és kellő garanciákkal nem korlátozott puszta lehetősége a megfigyelés titkos volta folytán közvetlenül, további egyedi döntés közbejötte nélkül okozza alapvető jogaink sérelmét. A titkos megfigyelést lehetővé tevő szabályokkal kapcsolatban a tényleges és közvetlen egyéni sérelem ugyanis nemcsak akkor állhat fenn, ha az érintettet már tényszerűen megfigyelték vagy ilyen megfigyelés alatt áll. Nincs tudomásunk arról, hogy az általunk támadott szabályok alapján miniszteri engedély alapján elrendelt titkos megfigyelés áldozatai voltunk, illetve vagyunk-e. Nem is lehet erről tudomásunk, hiszen a megfigyelés legfontosabb jellemzője az, hogy titokban, a megfigyeltek tudta nélkül történik. Amennyiben az Alkotmánybíróság csak a tényszerűen megfigyelteket tekintené ténylegesen és közvetlenül érintettnek, az ellen soha senki nem élhetne alkotmányjogi panasszal, hiszen normális körülmények között soha, még utólag sem szerez róla tudomást.
A titkos megfigyelés aszimmetrikus információs helyzetre épülő hatalmi viszonyt hoz létre, és ez okozza közvetlenül – a megfigyelés engedélyezése nélkül is – a tényleges jogsérelmet. Ahol az egyének állandóan megfigyelhetők, de a megfigyelés titkos, ott a megfigyeltek teljes kontroll alatt tarthatóak. Az ilyen megfigyelés „normalizálja”, konformitásra ösztönzi az érintetteket, akik – függetlenül attól, hogy tényleg figyelik-e őket – úgy viselkednek, mintha állandóan megfigyelnék őket, ez pedig megváltoztatja a viselkedésüket és az emberi kapcsolataikat. Ugyanezen probléma alapjogi megítélésének gyökerét vizsgálva indokolt hivatkozni arra az okfejtésre, amely arról szól, milyen önállóságvesztéssel, romboló társadalomlélektani következményekkel jár, ha elveszítik a polgárok a róluk nyilvántartott adatok feletti ellenőrzésüket: (lásd erre az NSZK Alkotmánybíróságának a Népszámlálási törvényről szóló 1983. december 15-i határozatát, a hazai alkotmánybíráskodásban legteljesebb kifejtésére pedig lásd a 15/1991. (IV.13.) AB határozatot). A megfigyeltek kiszolgáltatottságát tehát jelentős részben a megfigyelés titkos volta okozza, ez tartja ugyanis fenn a megfigyelés állandóságának, teljességének és elkerülhetetlenségének érzetét. [Lásd erről bővebben: Jeremy Bentham: Panopticon; or the Inspecion-House, 1789. és Michel Foucault: Discipline and Punish: The birth of the prison, London, Penguin Books, 1991 (eredeti megjelenés: 1977), különösen a 176-184. oldal].
1.2. Felhívjuk az Alkotmánybíróság figyelmét arra, hogy a titkos megfigyeléssel kapcsolatos ügyekben más bíróságok is a fentiek szerint ítélik meg a panaszos érintettségét, így a panaszok formai befogadhatóságát. A Német Szövetségi Alkotmánybíróság egy titkos megfigyelést lehetővé tevő szabályozással kapcsolatos alkotmányjogi panasz alapján az érintettséget fennállónak ítélte, és eljárt a panasz tárgyában:
“Hogy egy törvénnyel szemben alkotmányjogi panasszal élhessen, az indítványozónak igazolnia kell, hogy a törvény maga, és nem csupán a végrehajtása, valamely alapvető jogának közvetlen és tényleges sérelmét eredményezi. (...) Ugyanakkor mivel [a beadványozók] nem értesülnek a jogaikba való beavatkozásról, az érintetteknek nincs lehetőségük semmilyen jogalkalmazói aktust megtámadni. Az ilyen esetekben szükséges, hogy az érintettek a törvénnyel szemben alkotmányjogi panaszt nyújthassanak be, mint minden olyan esetben, amelyben más okból a jogalkalmazói aktussal szemben nem lehet alkotmányjogi panasszal élni.” [A Német Szövetségi Alkotmánybíróság távközlési titok ügyében hozott, 1970. december 15-én kelt határozata – ismertebb nevén a Klass-ügy/’Abhörurteil’ –, BVerfGE 30, 1 (16 f.)]
Egy hasonló tárgyban született, későbbi német döntés, amely az ún. online házkutatáshoz (’Online-Durchsuchungen’) rendelt alkotmányos garanciák elégséges voltát vizsgálta, azt mutatja, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság újabb gyakorlata szerint is igazolható az érintettség a titkos megfigyelés bizonyított bekövetkezése nélkül is [BVerfGE 120, 274 (297)].
Az Európai Emberi Jogi Bíróság szintén befogadhatónak talált egy – a fenti ügyek egyike folyományaként született – indítványt, annak ellenére, hogy a panaszosok potenciális megfigyelésük miatt fordultak a Bírósághoz. Az eljárásban a bepanaszolt NSZK kormánya hivatkozott is arra, hogy megítélése szerint a panaszosok valójában absztrakt normakontrollt kezdeményeztek. A Bíróság ezzel szemben a következőkre jutott:
“Jelen ügy tényei alapján a Bíróság megállapítja, hogy a támadott rendelkezések olyan megfigyelési rendszert hoznak létre, amelyben a Németországi Szövetségi Köztársaságban minden személy levelezése, kommunikációja megfigyelhető, anélkül, hogy erről tudomásuk lenne (...). Ennélfogva a kérdéses szabályozás közvetlenül érinti a Németországi Szövetségi Köztársaság postai és távközlési szolgálatainak minden felhasználóját vagy potenciális felhasználóját. Továbbá (...) a megfigyelés ilyen lehetősége önmagában korlátozza a postai és távközlési úton történő szabad kommunikáció jogát, így minden felhasználó és potenciális felhasználó 8. cikkben biztosított jogába való beavatkozást jelent. (...) A jelen ügy speciális körülményei miatt a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozók sérelem áldozatának tekinthetők, annak ellenére, hogy beadványában nem állíthatta, hogy tényszerűen megfigyelték volna.” [Case of Klass and Others v. Germany (Application no. 5029/71) Judgment of 6 September 1978, para 37-38.1.3.]
Bár a fentiek szerint minden potenciális megfigyelt érintettsége kimutatható az indítványunkban támadott szabályok alapján, mégis előadjuk, hogy foglalkozásunknál fogva a szokásosnál is közvetlenebbül érint bennünket a megfigyelés lehetősége. Mindketten egy, a mindenkori kormányzat tevékenységét civil eszközökkel ellenőrző (watchdog) szervezet, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet munkatársai vagyunk. Rendszeresen fogalmazunk meg éles kritikát a kormányzat alkotmányosságot leépítő intézkedéseivel szemben. [Lásd például Az elveszejtett alkotmány című kötetet (Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2011) vagy más watchdog szervezetekkel közösen megfogalmazott álláspontjainkat: http://www.alaptorveny.eu.] Ilyen minőségünkben a szokásosnál is jobban ki vagyunk téve annak, hogy a titkos megfigyeléssel vagy annak puszta lehetőségével a végrehajtó hatalom – a fentieknek megfelelően – konformitásra késztessen bennünket.
1.4. Amikor a megfigyelés bármely okból nyilvános akkor értelemszerűen nem beszélhetünk titkos megfigyelésről. A titkos megfigyelés a személyes adatgyűjtések, a nyilvántartások problémájától tehát, különösen a jogérvényesítés lehetősége tekintetében, elkülönülő probléma. És mivel nem kétséges, hogy történnek titkos megfigyelések, az ezekkel szembeni bármiféle jogvédelem csak akkor lehet valóságosan létező, ha a potenciális megfigyelteket az alkotmányjogi panasz tekintetében is érintettnek tekintik. Amennyiben viszont a karlsruhei és a strasbourgi bírák példáinak ellenében az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadhatósága tekintetében a személyes, tényleges és közvetlen érintettség hiányát állapítaná meg, annak az lesz a következménye, hogy egyáltalán nem lesz ebben az életszférában jogvédelem, valamint azt is, hogy az esetleges jogsértések követő számonkérések kockázata is minimális lesz. (Nem térünk ki viszont itt arra, hogy a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságának, illetve az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottságának hatásköre egyáltalán nem jelentheti az alkotmányjogi panasz alternatíváját, illetve nem is biztosít kiegészítő jogvédelmet az általunk felvetett tényállásra. De ha ezt mégis szükségesnek tartja, akkor a tisztelt Alkotmánybíróság esetleges felhívására ezek kifejtését megtesszük.)
2. Álláspontunk szerint a panaszunk olyan alapvető alkotmányos jelentőségű kérdést vet fel, amelyet az Alkotmánybíróság mindeddig nem vizsgált érdemben. Az alkotmányosság ügye és az alapjogok konkrét ügyben való érvényesülésének feltételét képező objektív jogrend alkotmányossága megköveteli, hogy az Alkotmánybíróság állást foglaljon arról a kérdésről, hogy független intézmény által biztosított, az egyedi ügyben érvényesülő (bírói) közreműködés vagy kontroll garanciája nélkül alkotmányosan megengedhető-e a magánszférához való jog támadott szabályok szerinti korlátozása, tulajdonképpeni felfüggesztése. E kérdés nem válaszolható meg az Alaptörvény magánszférához való jogot deklaráló absztrakt tétele és az alapjogok korlátozására irányadó alaptörvényi szabályok [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés] egyszerű – további értelmezést nem kívánó – egymásra vetítésével. Indítványunk ezért megfelel az Abtv. 29. §-ában foglalt befogadhatósági kritériumnak.
3. A jogsérelmet előidéző törvényi szabályokat az egyes rendvédelmi tárgyú törvények módosításáról, valamint az azzal összefüggő további törvénymódosításokról szóló 2011. évi CCVII. törvény 8. §-a állapította meg, illesztette be az Rtv. szabályai közé. E szabályok 2012. január 5-én léptek hatályba, így a jogszabály hatálybalépésétől indítványunk előterjesztéséig száznyolcvan nap még nem telt el, így az Abtv. 30. § (4) bekezdésében foglalt indítványozási határidő sem képezheti az eljárás akadályát.
A szintén alkotmányellenes Nbtv.-szabályok ennél régebben léptek hatályba, így azok megsemmisítését nem indítványozhatjuk. Az, hogy az indítványunk e törvényre nem terjedhet ki, nem jelenti, hogy a hasonló elvi alapon szabályozó, indítványunkkal támadott szabályok alkotmányosak lennének.
4. A kérdéses törvényi szabályok Alaptörvénnyel való összhangjáról az Alkotmánybíróság mindeddig nem hozott döntést, így az Abtv. 31. §-ában foglalt korlátozás sem képezi a panasz előterjesztésének akadályát.
5. Az Abtv. 51. §-a szerint kötelező jogi képviseletünket az eljárásban Dr. Majtényi László, a Dr. Majtényi László Ügyvédi Iroda ügyvédje látja el. A meghatalmazást az indítványhoz csatoljuk.
II.
A továbbiakban a támadott szabályok alkotmányellenességét igazoljuk.
Az általunk kifogásolt, alapvető jogaink sérelmét okozó szabályok bírói engedély nélkül, miniszteri engedély alapján tesznek lehetővé két szervezet számára is titkos információgyűjtést.
1. Az Nbtv. 56. §-a szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok külső engedély alapján titokban átkutathatnak lakásokat, a lakásban történteket technikai eszközök segítségével megfigyelhetik, felbonthatják a postai valamint beazonosítható személyhez kötött zárt küldeményeket, megismerhetik az elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmát, illetve megismerhetik és felhasználhatják a számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, vagy azon tárolt adatokat, és az itt felsorolt tevékenységek során észlelteket, valamint megismert tartalmakat technikai eszközökkel rögzíthetik.
A nemzetbiztonsági szolgálatoknak a külső engedély iránt előterjesztést kell tenniük, amelynek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés helyét, az érintett vagy érintettek nevét vagy körét, illetőleg az azonosításra alkalmas – rendelkezésre álló – adatokat, a titkos információgyűjtés megnevezését és szükségességének indokolását, a tevékenység kezdetét és végét napban meghatározva. Az Nbtv. 58. §-a úgy rendelkezik, hogy a törvényben meghatározott egyes nemzetbiztonsági feladatok ellátása során a titkos információgyűjtést a Fővárosi Törvényszék elnöke által e feladatra kijelölt bíró engedélyezi. Minden más feladattal összefüggésben a fentieknek megfelelő titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi. A törvény továbbá rendelkezik arról, hogy a bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter (együtt: az engedélyező) az előterjesztés benyújtásától számított hetvenkét órán belül hoz határozatot: az előterjesztésnek helyt ad, vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. A határozat ellen nincs helye fellebbezésnek. Az engedélyező a titkos információgyűjtést esetenként legfeljebb kilencven napra engedélyezi, ezt a határidőt az engedélyező indokolt esetben további kilencven nappal meghosszabbíthatja. Az engedélyezők közül a bíró a határidő meghosszabbítására vonatkozó döntése kialakításánál megismerheti az adott ügyben általa engedélyezett titkos információgyűjtés során szerzett és rögzített adatokat. Az engedélyező miniszternek ilyen joga nincs, ő a meghosszabbításról kevesebb információ birtokában dönt. A törvény azt is előírja, hogy az engedélyező az eljárásáról, illetve a titkos információgyűjtés tényéről az érintettet nem tájékoztatja.
2. Az Rtv. 2011. évi CCVII. törvény 8. §-ával megállapított, 2012. január 5-től hatályos 7/E. §-a szerint terrorizmust elhárító szerv a rendőrségre vonatkozóaktól bizonyos esetekben eltérő szabályok alapján gyűjthet titokban információt. Az Rtv. értelmében a terrorizmust elhárító szerv a rendőrség része, ám attól szervezetileg elkülönülten működik, nem az országos rendőrfőkapitány, hanem a rendészetért felelős miniszter közvetlen irányítása alatt áll, főigazgatóját a miniszterelnök nevezi ki. Feladatai is elkülönülnek a rendőrségétől, nyomozóhatósági jogkört például nem gyakorol, ehelyett bűncselekmények elkövetésének megakadályozásával, elkövetők elfogásával, személy- és objektum-megfigyeléssel és védelemmel kapcsolatos feladatai vannak.
A törvény felhatalmazást ad arra, hogy a terrorizmust elhárító szerv egyes feladatai ellátása körében titokban információkat gyűjtsön. Ez általában a rendőrség titkos információszerzésre vonatkozó szabályok szerint történhet [Rtv. 7/E. § (2) bekezdés], de terrorelhárítási, továbbá a fegyveres konfliktusok, illetve terrorcselekmények következtében külföldön bajba jutott magyar állampolgárok életének, testi épségének védelmével kapcsolatos információszerzési feladataival összefüggésben végzett titkos információgyűjtés nem rendőrségi törvény, hanem a nemzetbiztonsági szolgálatokra vonatkozó szabályok szerint végezhető [Rtv. 7/E. § (3) bekezdés]. Az Rtv. is módot ad arra, hogy magánlakást titokban átkutassanak, az ott észlelteket technikai eszközökkel rögzítsék, postai, zárt küldeményt felbontsanak, ellenőrizzenek, tartalmát technikai eszközzel rögzítsék, elektronikus hírközlési szolgáltatás útján továbbított kommunikáció tartalmát megismerjék, rögzítsék, valamint számítástechnikai eszköz vagy rendszer útján továbbított, azon tárolt adatokat megismerjék, rögzítsék és felhasználják [Rtv. 69. § (1) bekezdés, lényegében megegyezik az Nbtv. 56. §-ával.]
Annak, hogy a titkos információgyűjtés melyik szabályozás alapján történik, nem a tevékenység tartalma, hanem a polgárok magánszféráját védő intézményi garanciákban rejlő különbségek szempontjából van jelentősége. Az Rtv. a fent írt titkos információszerzési tevékenységeket szigorúbb törvényi garanciák közé szorítja, mint a nemzetbiztonsági törvény:
- A rendőrségi törvény szerint e tevékenységekre csak bűncselekmény elkövetésének gyanúja miatt körözött személy hollétének felkutatására, illetve egyes, a törvényben meghatározott súlyos bűncselekményekkel összefüggő bűnüldözés keretében van mód, a nemzetbiztonsági törvény ilyen megkötést nem tartalmaz.
- A rendőrségi törvény szerinti információgyűjtésre csak előzetes bírói engedéllyel kerülhet sor, ezzel szemben a nemzetbiztonsági törvény szerinti titkos információgyűjtést az igazságügyért felelős miniszter engedélyezi
- Az engedélykérést mindkét törvény szerint indokolni kell, de míg a rendőrségi törvény meghatározza azokat az eseteket, amikor ilyen eljárásra sor kerülhet, következésképpen a titkos információgyűjtés jogi lehetősége a törvényi feltételek fennállásával indokolható, tehát jogilag kötött, addig mivel a nemzetbiztonsági törvény nem határoz meg ilyen feltételeket, az indokolás is csak általános maradhat, így jogilag nem is kötött.
- A rendőrségi törvény szerint a különleges eszközzel végzett megfigyelés befejezését követő 8 napon belül meg kell semmisíteni a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információt vagy az ügyben nem érintett személy adatait. A nemzetbiztonsági törvény ilyen kötelezettséget nem tartalmaz.
3. Az általunk támadott Rtv.-beli törvényi rendelkezés azáltal okozza alkotmányos jogaink sérelmét, hogy a terrorizmust elhárító szerv titkos információszerzését az Rtv.-ben foglalt szabályok helyett a jóval kevesebb garanciát nyújtó Nbtv. szabályai szerint engedi elvégezni. Az általunk támadott szövegrészek megsemmisítésével ez a sérelmes helyzet megszüntethető, a terrorizmust elhárító szerv titkos információszerzésére ennek következtében a szélesebb jogi garanciákat magukban foglaló Rtv.-szabályok vonatkoznának.
III.
A titkosszolgálati eszközök alkalmazásával történő információszerzés a magánszférához, a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jog és az ezzel szoros összefüggésben álló információs önrendelkezési jog legsúlyosabb korlátozása. E jogokat az Alaptörvény VI. cikke biztosítja. Ezek az emberi méltósággal szoros kapcsolatban álló jogok – az Alkotmánybíróság értelmezése szerint is – együttesen hivatottak biztosítani azt, hogy az érintett akarata ellenére mások ne hatolhassanak be magánszférájába. [36/2005. (X. 5.) AB határozat] A titkos információszerzés e jogok legdrasztikusabb korlátozása. Aki titkos megfigyelésben érintett, mindenfajta kontrollt elveszít a személyiségéről árulkodó információk felett. Az ilyen megfigyelések lényege ugyanis éppen az, hogy az érintett még csak nem is tudhatja, hogy a hatóságok róla információt gyűjtenek, így anélkül válik kiszolgáltatottá a legszemélyesebb kapcsolataival való kommunikációjában, hogy arról tudomása lenne. A megfigyelés tényének titokban tartása, a megfigyelő rejtőzködése miatt az érintett a megfigyelés teljes időtartama alatt védtelen: aki mit sem tud arról, hogy megfigyelik, annak arra sincs lehetősége, hogy tiltakozzon a magánszférájába történő behatolás ellen.
Alkotmányos demokráciákban is elfogadott ugyanakkor a magánszférához való jog korlátozása olyan legitim célok érdekében, mint a nemzet- és közbiztonság, a bűncselekmények megelőzése és felderítése, az állam büntetőjogi igényének érvényesítése. A magánszférához való jog korlátozásának azonban ki kell állnia az alapjogsérelem alkotmányos megengedhetőségének megítélésére irányadó szükségességi-arányossági teszt próbáját. A szükségesség követelménye csakis akkor teljesülhet, ha a titkosszolgálati eszközök bevetését az említett célok elérése kényszerítően megkívánja, azaz olyan kvalifikált fenyegetettség áll fenn, amelyek esetében a hagyományos nyomozati eszközök alkalmazása az ügy körülményeit tekintve nem vezetnének eredményre. [2/2007. (I. 24.) AB határozat] A titkos megfigyelésekkel okozott alapjogsérelem arányossága pedig annak függvénye, hogy az eljárásban milyen alkotmányos garanciák érvényesülnek. Rejtett nyomozásra még a titkos információszerzés szükségességét megalapozó körülmények fennállása esetén is csak törvényben rögzített, szigorú és átlátható eljárási rendben, a magánszférába való beavatkozás minden részletkörülményére kiterjedő, adekvát intézményes garanciák mellett kerülhet sor. Az egyének szabadságát védő biztosítékok mellőzését jogállamban semmilyen célszerűségi vagy igazságossági szempont nem igazolhatja. [47/2003. (X. 27.) AB hat., 2/2007. (I. 24.) AB határozat]
IV.
Az Alkotmánybíróság – egyébként a 2/2007. (I. 24.) AB határozatban is megnyilvánuló – eddigi kérlelhetetlensége az alkotmányos jogokon kívüli érvekre alapozott alapjog-korlátozási törekvésekkel szemben nem teszi fölöslegessé a szembenézést olyan, az előzőekben már jelzett, jogilag kevéssé értelmezhető alapjog-korlátozó indokokkal, mint amilyen a közbiztonság vagy a közérdek. A határok ugyanis nem élesek. Annál is inkább indokolt ezt megtennünk, mert a terrorfenyegetésre hivatkozó érvek éppen ilyen gondolati mintákat követnek. Ennek legpontosabb és leghíresebb megfogalmazása és kiindulópontja William H. Rehnquist főbíró beszéde a Norfolki és Portsmouth-i Ügyvédi Kamarák megalakulásának századik évfordulóján tartott ünnepségen, 2000. május 3-án: „Háború idején a jog lehalkítja a hangját.” (www.supremecourtus.gov/publicinfo/speeches/sp_05-03-00.html). Rehnquist ugyanakkor azt is állítja, hogy „könnyű átcsúszni azon a határon, ami a valóságos háborús szükséghelyzetet elválasztja attól, amikor a fenyegetés kétséges, vagy egyáltalán nem áll fönn” (Lásd erről magyarul Ronald Dworkin esszéjét: A terror és a szabadságjogok elleni támadás. Beszélő, 8. évfolyam, 12. szám).
Ezek fényében – miközben a magunk részéről az Alkotmánybírósághoz hasonlóan elutasítjuk az alapjogok alkotmányos indokokat nélkülöző korlátozását – érdemes a problémát ebből a nézőpontból mégiscsak szemügyre vennünk, azaz azt megvizsgálni, hogy egyáltalán van-e olyan hasznossági érv, amely a bírói kontroll mellőzését támogatja. Nézetünk szerint nincsen ilyen meggyőző érv. Sőt az olyan hatékonysági szempontok is, mint a bizalom a jogállamban, vagy a gyors és szakszerű döntés követelménye is éppen a bírói kontroll, a hatalmi ágak tanait figyelembe vevő védelem alkalmazása mellett szólnak. A bírói döntés legalábbis semmivel sem kevésbé hatékony, mint a titkos információszerzés miniszteri engedélyezése.
A nemzetközi terrorfenyegetés az elmúlt években hullámzott ugyan, de egészében csökkenő tendenciájú. Magyarország pedig soha nem tartozott a nemzetközi terrorfenyegetés kiemelt célpontjai közé. Semmi nem indokolja, hogy Magyarország erre hivatkozva a világpolitikában befolyásos és ezért terrorfenyegetésnek kitett nyugat-európai nagy- és középhatalmak alapjogvédelmi szabványainál súlyosabb szabadságkorlátozásokat alkalmazzon polgáraival szemben.
Az Nbtv 58. § (3)-a szerint „A bíró, illetve az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban együtt: engedélyező) az előterjesztés benyújtásától számított 72 órán belül határozatot hoz. Az előterjesztésnek helyt ad, vagy azt megalapozatlansága esetén elutasítja. A határozat ellen fellebbezésnek nincs helye.” Eszerint a miniszteri illetve a bírói engedély beszerzésére ugyanannyi időt biztosít a törvény. A nemzetbiztonsági ellenőrzésen átesett bírónak az engedélyezés fő tevékenysége, arra szakmailag külön felkészült, míg a miniszternek ez mellékes feladata, a döntést megalapozó szakmai felkészültsége pedig legalábbis kétséges. A titkos információszerzés engedélyezése során alkalmazandó büntető tényállások pedig rendkívül bonyolultak, ennek következtében a gyanú szintjének megalapozását hivatott mérlegelésük ugyancsak a fogas kérdések egyike. Elég ehhez például csak a Btk.-nak a terrorcselekményről szóló 261. §-ára gondolnunk. Ehhez olyan szükséges rutinnal és felkészültséggel kell rendelkezni, amelyet a bíró részéről feltételezhetünk, de a miniszter esetében nem.
Az elmúlt időszak történései ugyancsak óvatosságra intenek, például a nemzetbiztonsági szervek magas beosztású hivatalnokait gyanúsították – úgy tűnik, alaptalanul – kémkedéssel. A közhatalom iránti társadalmi bizalom időnként jelentős próbatételnek van kitéve. Az igazságügyért felelős miniszter, mint e beadvány elkészítésekor is, többnyire pártpolitikus, döntési szempontjai természetszerűleg pártpolitikaiak. Olyan, az alapvető alkotmányos jogokat súlyosan korlátozó döntéseket rábízni, amelyeknek nem egyszer pártpolitikai következményei vannak, nemcsak alkotmányellenes, de nem is célszerű. A politikai ellenfelek törvénysértő megfigyelése Nyugat-Európában is előfordul, de attól távolodva egyáltalán nem ritkaság, nálunk éppenséggel gyakori, amint az elmúlt évek ezeket kísérő botrányai ezt jól jelzik is. Többször megfogalmazódott a gyanú, hogy ezeket a jogosultságokat politikai célra használták.
A titkos megfigyelés bírói engedélyezése mindent egybevetve hatékonyabb és célszerűbb is, mint az általunk vitatott alkotmánysértő rendelkezés, amelynek hatályban tartását semmi nem támasztja alá. Nincs tehát hatékonysági ok sem arra, hogy a jog ebben az esetben lehalkítsa a hangját.
V.
A megfigyelés külső engedélyhez kötésének funkciója, hogy a konkrét megfigyelés megengedhetőségének kérdésében ne csupán a titkos információszerzés mellett szóló érvek döntsenek, hanem a mérlegelésbe bekerüljenek a magánszféra tiszteletben tartásához kapcsolódó érdekek is, és így szülessen döntés a megfigyelés indokoltságáról. Csakis így biztosítható, hogy a megfigyeléssel okozott, a magánszférán esett sérelem a lehető legszükségesebbre korlátozódjon. Ez feltételezi, hogy olyan személy legyen a külső engedélyező, aki a szóban forgó két, egymásnak feszülő érdek mérlegelésére jogállásánál fogva alkalmas. A független bíróság minden bizonnyal megfelel ennek a kritériumnak.
Az Nbtv. 56. §-a és az Rtv. 69. § (1) bekezdése szerinti titkos információgyűjtés alkotmányosan nem nélkülözheti a bírói engedélyt. Az a szabály azonban, amely e tevékenységeket pusztán a miniszter engedélyétől teszi függővé, nem nyújt elégséges garanciát a fent írt alapvető jogok védelme érdekében. Nem biztosított ugyanis az alapjogok védelmének képviselete akkor, amikor az információszerzésről a végrehajtó hatalom egyik szervének előterjesztésére a végrehajtó hatalom egy másik szerve hoz döntést, hiszen mindkettő a kormány alárendeltségében, annak érdekeit kiszolgálva, tehát alapvetően egységben cselekszik. Míg tehát a bírói engedélyezés a bíróság függetlensége folytán megfelelő és valódi külső garanciaként működhet, a miniszteri engedélyezésről ez nem mondható el. A vitatott ügyben a miniszter ráadásul még a közigazgatáson belül sem tekinthető a külső kontroll intézményének, hiszen ő maga felügyeli a Terrorelhárítási Központ tevékenységét. A támadott rendelkezés tehát nemcsak alapjogi szempontból kifogásolható, hanem az államszervezet alkotmányos alapelveinek sem felel meg.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi – egyébként nem kifejezetten a bírói engedély szükségességét vizsgáló – döntésében a rendőrségi és a nemzetbiztonsági megfigyelés céljainak különbözősége alapján indokoltnak tartotta az Rtv. és az Nbtv. szerinti engedélyezés differenciált szabályozását, nevezetesen, hogy az Nbtv. szerinti megfigyelés alkalmazásakor ne bíróság, hanem az igazságügyi miniszter járjon el engedélyezőként. (Hangsúlyozzuk, hogy az alkotmányossági vizsgálatnak nem volt tárgya a bírói kontroll szükségessége.) Az Alkotmánybíróság úgy érvelt, hogy “a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés esetén az érintettek alapjogainak sérelme és a bűnüldözési érdek között, a nemzetbiztonsági célú engedélyezéskor a büntetőeljárási következményekkel nem feltétlenül együtt járó nemzetbiztonsági érdek és az alapjogi sérelem között kell mérlegelni.” [2/2007. (I. 24.) AB határozat] Álláspontunk szerint e megállapítás az Alkotmánybíróság részéről felülvizsgálatra szorul, ugyanis bármilyen – akár bűnüldözési akár nemzetbiztonsági – célból történik a megfigyelés, az alapjogi sérelem ugyanolyan mértékű és természetű: az érintett otthonában történteket, levelezését, telefonbeszélgetéseinek tartalmát stb. egy idegen megismeri, ezzel magánszféráját háborítja. Jelen ügyben az az alapvető alkotmányossági kérdés merül fel, hogy van-e olyan cél, amely legitimálja az alapjogot egyedi ügyben korlátozó aktus (a titkos információgyűjtési engedély) feletti független (bírói) kontroll mellőzését. Álláspontunk szerint alapvető jogot ilyen szélsőségesen érintő, gyakorlatilag az adott esetben érvényesülését felfüggesztő döntés esetén a bírói közreműködés, kontroll nem mellőzhető, amennyiben mellőzhető lenne, akkor a magán- és családi élet, az otthon és a kapcsolattartás tiszteletben tartásához, valamint a személyes adatok védelméhez való jogot a nemzetbiztonsági-terrorelhárítási célú megfigyelés esetében nem korlátozná a jog, hanem ideiglenesen egyáltalán nem biztosítaná. (A nemzetbiztonsági szolgálatok feletti parlamenti ellenőrzés ezt az igényt – tekintettel arra, hogy az nem a titkos információgyűjtés engedélyezésének részeként, hanem általánosságban érvényesül – természetesen nem elégíti ki.) Ha a szabályozás nem teszi az engedélyezési eljárás részévé a független bíróságokat, úgy a magánszférához való jog nem kikényszeríthető, nem alanyi jog, mert az érintett végérvényesen elesik a bírói jogvédelemtől, hiszen a megfigyelés titkos jellege miatt később sem adódik alkalma bírói jogorvoslattal élni a magánszférát sértő beavatkozással szemben.
A kétféle törvényi szabályozás – mint azt a II. pontban bemutattuk – nemcsak az engedélyező tekintetében határoz meg eltérő szintű biztosítékokat. Eltérő módon határozzák meg a megfigyelés lehetséges indokait, más szabályok vonatkoznak a megfigyeléssel indokolatlanul érintett adatainak sorsára is. A megfigyelés lehetséges indokait meghatározó szabályok mégis éppen arra az esetre tartalmaznak kevesebb magánszférát védő törvényi garanciát, amikor kizárólag a végrehajtó hatalom döntésén múlik a titkos információszerzés megvalósulása, míg akkor, amikor az igazságszolgáltatás bevonása is szükséges a polgárok titkos megfigyeléséhez, azaz a magánszférát bírói jogvédelem is övezi, a törvény sokkal világosabb korlátok közé szorítja az információgyűjtést.
VI.
Az eltérő szintű alapjogvédelmi garanciarendszer anomáliájára mutat rá az a lehetőség, amely szerint, ha a terrorizmust elhárító szerv a bűnüldözési tevékenysége során bűncselekmény elkövetésének gyanúját észleli, feljelentés megtétele után át kell hogy adja az általa összegyűjtött adatokat a nyomozóhatóságnak. E kötelezettsége alapján olyan adatokat is át kell adnia, amelyet a rendőrség a rá vonatkozó, szigorúbb garanciákat meghatározó szabályok szerint jogszerűen nem is gyűjthetett volna. Ez adott esetben megkerülhetővé teheti, ezzel egyúttal kiüresítheti a rendőrségi célú megfigyelések esetében érvényesülő garanciákat.
Budapest, 2012. június 11.
Dr. Vissy Beatrix
Dr. Szabó Máté
Az indítványt ellenjegyzem.
Budapest, 2012. június 11.
Dr. Majtényi László
Dr. Majtényi László Ügyvédi Iroda
For the constitutitonal complaint in English click here!
