Levél a köztársasági elnöknek a minősített adat védelméről szóló törvényről

A törvény még nincs kihirdetve, ezért két, az információszabadságot fontos ügynek tartó társadalmi szervezettel együtt az alábbi levelet küldtük a köztársasági elnöknek.

(A köztársasági elnöknek aláírásra megküldött törvényre mutató link az oldal alján található.)


Sólyom László
a Magyar Köztársaság elnöke részére

Tisztelt Köztársasági Elnök Úr!

Az Országgyűlés 2009. december 14-én fogadta el a minősített adatok védelméről szóló törvényt, amely az állam- és szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény által szabályozott tárgykörre vonatkozó új jogi rendelkezéseket határozza meg. A titkosításra vonatkozó jogi szabályok kiemelkedő jelentőségűek, hiszen ezek jelentik az Alkotmányban biztosított közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog legsúlyosabb korlátozását. Az országgyűlési képviselők azonban sajnálatosan egy olyan javaslatot fogadtak el, amely több elemében is ellentétes az Alkotmánnyal. Álláspontunk szerint a törvény súlyos fogyatékosságoktól szenved: egyes elemei alkotmányellenes módon korlátozzák a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogot és ellentétesek annak alkotmánybírósági értelmezésével.

Kérjük ezért, hogy az alábbi érveinket figyelembe véve ne írja alá a törvényt, hanem kezdeményezze annak előzetes normakontrollját az Alkotmánybíróságnál.

I. A törvény szakít a jelenlegi titokszabályozásnak azzal a modelljével, amelyben az adat titokká minősítéséhez az szükséges, hogy az adat (1) az titokköri jegyzék valamely elemébe tartozzon, és (2) minősítési eljárás alapján a minősítő megállapítsa, hogy (3) az érvényességi idő lejárta előtti megismerhetővé tétele közvetlenül sértené vagy veszélyeztetné a törvényben felsorolt érdekeket. Ehelyett az új szabályok a három feltétel közül csak kettőt őriznek meg: a minősítésre jogosult a törvényben meghatározott eljárásban azt az adatot minősítheti titokká, amelynek illetéktelenek kezébe kerülése minősítéssel védhető közérdeket sért. A titokköri jegyzéknek való megfelelés a minősítésnek az új törvény szerint már nem feltétele. Ez önmagában nem okozna alkotmányellenességet, ám az elfogadott törvény az így kiiktatott garancia helyébe nem állít a minősítő lehetőségeit korlátozó más törvényi biztosítékot. Ez pedig álláspontunk szerint a közérdekű adatok megismeréséhez való jognak az aránytalan, alkotmányellenes korlátozásához vezet. Az Alkotmánybíróság egy döntésében elvi éllel rögzítette, hogy „a közérdekű adatok megismerésének alapjoga közvetlenül és lényegesen sérül, a minden törvény garanciát nélkülöző, teljesen szabad belátáson alapuló titkosítási felhatalmazással.”  [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] Nem szerepel a törvényben olyan korlát, amely alapján tilos lenne a minősítés a nyilvánosságra hozatal megakadályozása vagy késleltetése, jogszabálysértés vagy adminisztrációs hiba, illetve a hatékonyság hiányának leplezése, a verseny elkerülése, vagy valamely személy vagy szervezet jó hírnevének védelme érdekében; nincs a törvényben olyan korlát, amely megtiltaná az olyan adat minősítését, amely hozzáférhetővé tételéhez, nyilvánosságához nyilvánvalóan nagyobb közérdek fűződik, mint a minősítéshez fűződő közérdekhez. Nincs továbbá lehetőség a minősítés indokoltsága tartalmi felülvizsgálatának kezdeményezésére a polgárok által. Ezek a korlátok a törvényjavaslat eredeti szövegében szerepeltek, a titokköri jegyzék elmaradása miatt szükséges újabb (a titokköri jegyzéket helyettesítő) garanciákat jelentették. A törvényalkotás folyamatában azonban e fontos biztosítékok kimaradtak a normaszövegből, így a minősítés végül alkotmányossági szempontból szükséges tartalmi korlátok nélküli lehetősséggé vált; az új törvény által megkövetelt egyetlen érdemi tartalmi korlát az, hogy a minősítéssel védhető közérdeket kell igazolnia a minősítőnek.

II. A törvény csak nagyon korlátozott körben teszi lehetővé, ezáltal valójában nem biztosítja a titkosítás feletti bírói kontrollt.

1. Az Alkotmánybíróság a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatban a nyilvánosságkorlátozással mint alapjog-korlátozással szembeni követelményként hangsúlyozta, hogy „az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell a nyilvánosságkorlátozás feletti érdemi és hatékony bírói jogorvoslati lehetőséget, melynek a formai kritériumok vizsgálatán túlmenően ki kell terjednie a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára. […] A közérdekű adatok nyilvánosságához való jog szükséges és arányos korlátozása […] akkor garantálható, ha a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tényleges tartalmi felülvizsgálata is biztosított.” Az Avtv. 21. §-a szerint megnyíló út azonban nem biztosítja a minősítés tartalmi felülvizsgálatát, csupán a törvényben rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed ki, így „a nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő, a korlátozást kizárólag a kényszerítően indokolt esetre szűkítő, azaz a nyilvánosságkorlátozás tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak formálisan érvényesül.” [12/2004. (IV. 7.) AB határozat.] (Ugyanez vezetett az alkotmányos mulasztás megállapítására 2004-ben a döntés-előkészítő adatok tekintetében.) Az Országgyűlés által most elfogadott törvény egyetlen esetben nyitja meg az utat a minősítés tartalmi bírói felülvizsgálata előtt: ha az Avtv. alapján az adatvédelmi biztosnak a minősítés megszüntetésére vagy megváltoztatására vonatkozó felszólítását támadja meg a minősítő. Ez a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alanyi jog érvényesülésének bírói úton való kikényszeríthetőségét az adatvédelmi biztos döntésétől teszi függővé, ami álláspontunk szerint nem pótolja az Alkotmánybíróság fent idézett határozatában részletezett tartalmi bírói felülvizsgálatot, mint a minősítéssel szembeni alkotmányos követelményt.

2. A bírói út kizárása érinti továbbá az Alkotmány 57. §-ában biztosított jogot a bírósághoz forduláshoz. A minősített adatok jelentős része közérdekű adat, amelyeket valamely közérdek védelmében zárnak el a nyilvánosságtól, a minősítés tehát a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog korlátozását jelenti. A közérdekű adathoz való hozzáférés alanyi jogának ezen egyedi korlátozása ellen azonban a törvény egyáltalán nem biztosítja a jog alanya számára a bírósághoz fordulás jogát. „A bírósághoz való jog egyik eleme a bírósághoz fordulás joga, abban az értelemben, hogy az érdekelt elérhesse, ügyét bíróság tárgyalja anélkül, hogy jogi vagy gyakorlati jellegű, visszaélésszerű akadályok ebben megakadályoznák” [914/B/2006 AB határozat]. Amennyiben az adatigénylő minősített közérdekű adatok kiadásának megtagadása esetén jogorvoslatot csak úgy szerezhet, hogy kizárólag az adatvédelmi biztos döntésén múlik, hogy indul-e peres eljárás, úgy nem érvényesül a bírósághoz fordulás joga. Az adatvédelmi biztos diszkrecionális döntése – hasonlóan a törvényességi óváshoz [9/1992. (I. 30.) AB határozat] – jogi akadályt emel az alapjogában korlátozott fél jogérvényesítése előtt. Az adatvédelmi biztos 14 éves gyakorlata azt is mutatja, hogy az ilyen eljárásoknak valamilyen gyakorlati akadálya is van, mivel egyetlen per sem indult mindeddig az Avtv. 26. § (5) bekezdése alapján. Az Európai Emberi Jogi Bíróság az Európai Emberi Jogi Egyezmény 6. cikk 1. bekezdését értelmezve szintén rögzítette, hogy ugyan a bírósághoz fordulás joga nem abszolút, ám e jogot nem lehet annyira leszűkíteni, hogy a jog lényeges tartalmának korlátozását jelentse. Szintén nincs összhangban 6. cikk 1. bekezdésével, ha a korlátozásnak nincs legitim célja vagy az elérni kívánt cél és az alkalmazott eszközök nem arányosak [Case of Janosevic v. Sweden (Application no. 34619/97)].

(Az új törvény 11. §-a szerinti megismerési engedély megtagadása miatti bírósághoz fordulás lehetősége nem az információszabadság megvalósulását szolgálja, e szakasz az érintettnek a minősített személyes adataihoz való, az Alkotmány 59. §-ából levezethető hozzáférési jogát biztosítja csupán.)

III. Az új törvény 24. § (6) bekezdése kiegészíti a Büntető Törvénykönyvet egy értelmező rendelkezéssel, amely szerint „a szigorúan titkos és titkos minősítésű adattal, bizalmas minősítésű adattal, valamint korlátozott terjesztésű minősített adattal visszaélés miatt büntetőeljárásnak csak a minősített adat védelméről szóló törvényben az adott adatfajta minősítésére jogosult szerv vagy személy feljelentése alapján van helye”. A hatályos büntetőjogban ez az intézmény a kizárólagos feljelentési jogosultság néven ismert, amely a hamis vád, illetve a hamis tanúzás törvényi tényállásaiban ismert: az alapügy (amelyben a hamis vádat megfogalmazták, illetve hamis tanúvallomást tettek) befejezéséig kizárólag az alapügyben eljáró hatóság feljelentése alapján indulhat büntetőeljárás hamis vád, illetve hamis tanúzás miatt. Ennek a megoldásnak a jogpolitikai indoka egyrészt az, hogy akik ellen bűncselekmény, szabálysértés, vagy fegyelmi vétség miatt indult eljárás, hamis vád és hamis tanúzás címén tett feljelentésükkel ne félemlíthessék meg az ellenük feljelentés tevő személyt, illetve ezen a címen ne késleltethessék az eljárást; másrészt így biztosított, hogy mind a hamis vád mind a hamis tanúzás esetében az elkövető az alapügy befejezéséig feltárhatja a vád, illetve az általa szolgáltatott bizonyítási eszköz hamis voltát, amely a büntetés korlátlan enyhítését, esetleg a büntetés kiszabás mellőzését vonhatja maga után. Az alapügy lezárása után bárkinek a feljelentése alapot szolgáltathat az eljárás lefolytatásához. A minősített adattal való visszaélés tényállása által védett jogi tárgy a Magyar Köztársaság minden olyan érdeke, amelynek megóvása céljából valamely adat minősítése lehetséges. A Btk. általunk kifogásolt módosítása – amelyet a törvény részletes indokolása nem magyaráz – mögött feltételezésünk szerint az az elgondolás húzódik meg, hogy a mindenkori titokgazda képes mérlegelni, hogy az adattal való visszaélés következtében sérül-e a Magyar Köztársaság védett érdeke vagy sem. A hatalommegosztás elve a jogállam alappillére, ennek az alkotmányos büntetőjogi vetülete, hogy a bűnüldöző szervek jogosultak és kötelesek a büntető jogszabályokba ütköző magatartások elkövetőinek felelősségre vonását kezdeményezni. Ez alól csak szűk körben ismertek kivételek, ide tartozik a kizárólagos feljelentési jogosultság is. Azonban arra a fentiekben rámutattunk, hogy ez egy rendkívül szűk körben és csak átmenetileg alkalmazható büntethetőséget kizáró másodlagos akadály. A hamis vád, illetve hamis tanúzás nem kizárólag büntetőügyekben eljáró hatóság előtt követhető el, de a kizárólagos feljelentési jogosultság már az alapügyben eljáró igazságszolgáltatási szervet illeti, így nem sérül a hatalommegosztás elve. A kizárólagos feljelentési jogosultság azért kell, hogy kivételes jogintézmény maradjon, mert ellentétes a jogbiztonság elvével, amely megköveteli, hogy „a jog szabályai egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára a büntetőjogban is előre láthatóak legyenek.” [11/1992. (III.5) AB. határozat] A titokgazda kizárólagos feljelentési jogosultsága a büntetőjogi következmények alkalmazását kiszámíthatatlanná teszi és önkényes, esetleges politikai célokat, érdekeket érvényre juttató értelmezésre ad lehetőséget. Álláspontunk szerint ellentétes a hatalommegosztás elvével, mert az adatok minősítésre felhatalmazott végrehajtó hatalom gyakorlói számára biztosítja büntető-igazságszolgáltatás megakadályozását, ráadásul – szemben a hamis vád és hamis tanúzás tényállásaival – nem átmeneti jelleggel. Természetesen elképzelhetőnek tartjuk, hogy a minősített adattal úgy élnek vissza, hogy annak büntetőjogi üldözése nem indokolt. Példaként lehet említeni, ha állami működés diszfunkcionalitásait leplezi a minősítés, ilyenkor nyilvánvalóan nagyobb érdek fűződik az adat nyilvánosságra hozatalához. Ennek megítélése azonban a büntető-igazságszolgáltatás feladata kell, hogy legyen.

Kérjük, hogy amennyiben a fenti érveink meggyőzték Önt arról, hogy a törvény alkotmányellenes, az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében aláírás előtt küldje meg az Alkotmánybíróságnak, és indítványozza, hogy az Alkotmánybíróság a törvényt alkotmányossági szempontból vizsgálja meg.

Budapest, 2009. december 18.

Üdvözlettel:


Alexa Noémi, Transparency International Magyarország, ügyvezető igazgató
Dénes Balázs, Társaság a Szabadságjogokért, elnök
Szabó Máté Dániel, Eötvös Károly Intézet, igazgató

A köztársasági elnöknek aláírásra megküldött törvény szövege ezen a linken olvasható.