[A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma vezetőjének beadványa letölthető az oldal alján.]
Dr. Paczolay Péter
a Magyar Köztársaság Alkotmánybíróságának
elnöke részére
Tisztelt Elnök Úr!
Kérem, szíveskedjen az alábbiakat a 873/B/2008 számon iktatott beadvány alapján indult alkotmánybírósági eljárásban amicus curiae-ként előadott hozzászólásnak tekinteni. Nincs tudomásom arról, hogy az Alkotmánybíróság szokott-e ilyet kapni és miként kezeli az ilyen tartalmú megkereséseket, ám álláspontom szerint az amicus curiae részéről érkező szempontok fontosak lehetnek a magyar alkotmánybíráskodásban is. Ezért fogalmaztam meg az alábbiakat.
Tisztelt Alkotmánybíróság!
A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága Közigazgatási Kollégiumának vezetője 2008. július 7-én kelt, az Alkotmánybíróságnak címzett beadványában azt indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény módosításáról szóló 2008. évi XXV. törvény 8. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét, és a módosító rendelkezés hatályba lépésének napjára visszaható hatállyal semmisítse azt meg. Az indítványozó álláspontja szerint a támadott rendelkezés az Alkotmánynak a 2. § (1) bekezdését, a 7. § (2) bekezdését, a 43. § (2) bekezdését, valamint a 61. § (1) és (3) bekezdését sérti.
Álláspontom szerint a támadott rendelkezés nem sérti az Alkotmány felsorolt rendelkezéseit, nem alkotmányellenes. Éppen ellenkezőleg: e rendelkezés nélkül állna elő alkotmányellenes helyzet. Kérem ezért az Alkotmánybíróságot, hogy ne semmisítse meg a támadott rendelkezést.
A támadott rendelkezéssel módosított szabály a módosítást követően azt írja elő, hogy a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett bírósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni mindazon bírósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatoknak az Országos Igazságszolgáltatási Tanács által meghatározott eljárásban a bíróság által anonimizált digitális másolatát is, amelyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak vagy felülvizsgáltak.
1. E rendelkezésben előírt közzététel nélkül a közzétett bírósági határozatok értelmezhetetlenek lennének. A jogalkotó nagyon súlyos adósságát törlesztette, amikor a 2005-ben megalkotott elektronikus információszabadságról szóló törvényben létrehozta a Bírósági Határozatok Gyűjteményét (a továbbiakban: BHGY). A BHGY létrehozatala előtt a bírósági határozatok, azokon keresztül a bírói gyakorlat tulajdonképpen megismerhetetlen volt, csupán a Legfelsőbb Bíróság megítélése szerint közzétételre érdemes határozatok szerkesztett változatát lehetett megismerni. A BHGY-ra vonatkozó szabályok rendkívül fontosak nemcsak a bírósági ítélkezés ellenőrizhetősége, de a tudományos kutatás, a jogászi munka számára is, valamint fontos eszköze a tényleges bírói gyakorlat megismerhetőségének is, enélkül a polgár csak a jogrendszernek a pozitív jogban leírt részét ismerhetné meg, annak értelmezését, gyakorlatát nem.
A nyilvánosságnak – ideértve az ítéletek és előzményeik nyilvánosságát is – számos alkotmányos funkciója van.
(Ellenőrzés) A tárgyalások nyilvánossága és az ítéletek kihirdetésének nyilvános jellege a jogállami, demokratikus rendszerek legrégebbi igazságszolgáltatásra vonatkozó elve. A bírói függetlenség elvének érvényesítése következtében – a technikai eszközök fejlődését megelőzően –, gyakorlatilag egyedül ez az alapelv volt képes ellensúlyozni az elfogult, részrehajló, önkényes bírósági eljárások és ítéletek lehetőségét. A nyilvánosság kezdetben még kifejezetten csak a tárgyalások és az ítéletek tárgyalótermi nyilvánosságára vonatkozott. A társadalmi kontroll kiszélesedése, a fogalom átalakulása a XX. század második harmadától érzékelhető. A társadalmi, gazdasági, technológiai változások olyan kihívások elé állították az igazságszolgáltatást, amely lépésről lépésre erősítette fel és tolta ki a társadalmi ellenőrzés szerepét és határait. Ez a folyamat odavezetett, hogy a bárki számára biztosítandó tárgyalótermi nyilvánosság már nem volt elegendő. Az információs társadalom további hozzáférést követelt magának az igazságszolgáltatásnak a működéséből. Megjelent az ítéletek írásos formájához való hozzáférhetőség igénye, majd az informatikai fejlődés következményeként megjelent az elektronikus nyilvánosság igénye is.
A jogtudomány közelmúltbéli kutatásai(1) szinte egységesnek mondhatók a tekintetben, hogy a bírói hatalom egyre jelentősebbé válása, a bírói jogalkalmazás következményeinek és hatásainak egyre terebélyesedő jellege az a tényező, amely minden korábbinál erőteljesebb mértékben hívta életre az átláthatóság és számonkérhetőség követelményeit. Minél jelentősebb hatalmi tényezővé válik az igazságszolgáltatás, annál erősebb az igény a tevékenységének ellenőrzése iránt. Ez az ellenőrzés pedig csak akkor valósítható meg a függetlenség elvének maradéktalan érvényesítése mellett, ha és amennyiben a bíróság szervezete és a bírói ítélkezés transzparens, azaz a nyilvánosság számára megismerhető. A számonkérhetőség elve pedig értelemszerűen csak akkor képes működni, ha az igazságszolgáltatás a nyilvánosság számára látható formában működik, azaz megfelelő információ birtokában van mód a működési, ítélkezési hibák és hiányosságok feltárására és a megfelelő következmények alkalmazására. A nyilvánosság tehát egyszerre eszköze is és kikényszerítője is az ellenőrzés mechanizmusának. A bírói hatalmi ág szempontjából a nyilvánosság funkciója elsődlegesen a társadalmi ellenőrzés folyamatának a biztosítása.
(Jogbiztonság) A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, amely azt a követelményt (is) jelenti, hogy a jognak (ideértve a jogalkotást és a jogalkalmazást is) előreláthatónak és kiszámíthatónak kell lennie. A jogbiztonság nem képes a jog bárki általi megismerhetőségének a garantálása nélkül megvalósulni, a megnövekedett bírói hatalom esetében pedig a jogbiztonság már nem garantálható a korábbi feltételek mellett. A jogalkalmazás szerepének változása, a jogalkotás és a jogalkalmazás közötti határ elmosódása következtében a kontinentális jogrendszerek esetében is alapvető követelményként jelenik meg a bírói gyakorlat mindenki általi megismerhetősége a jogbiztonság érdekében. A megnövekedett bírói hatalom mellett számításba veendő az információ megszerzésének az elmúlt két évtizedben gyökeresen megváltozott kultúrája is. Ha a nyilvánosság megvalósulásának egy korábbi módja eleget is tett a jogbiztonság követelményeinek, az ellenőrzés és az információszerzés újabb lehetőségeivel – a jogbiztonság fogalmának változatlansága mellett − a jogbiztonság érdekében elvárható nyilvánosság megvalósulási szintje mindenképpen eltolódott.
(Jogegység) A jogegység követelménye szerint az az ideális, ha az azonos tárgyú ügyekben az ország különböző területein hozott bírósági határozatok régióktól és bírósági szintektől függetlenül azonos jogi tartalmúak – a bírói jogértelmezési szabadság csorbítása nélkül. Amennyiben a bírósági határozatok megismerhetők, úgy kiszámíthatóvá és előreláthatóvá válik a joggyakorlat is, valamint a bíróságok jogfejlesztő szerepe is könnyebben kimutatható és látható lesz.
(Jogismeret) Az egyénekre nézve a jog társadalomalakító szerepe alapvetően a jogismeretre koncentrálódik, hiszen a jogkövetés egyik alapvető feltétele a jogszabályok ismerete, illetve a jogalkalmazó szervekkel való kapcsolat. A bírósági eljárások és ítéletek nyilvánossága, mindenki számára történő megismerhetősége nevelő és alakító módon – még ha közvetetten is –, de mindenképp hozzájárulhat az egyéni jogismeret növekedéséhez.
(Tudományos kutatás) A jogtudomány feladata a tárgyban egyfelől a bírósági ítéletek vizsgálata és elemzése, másfelől a társadalmi ellenőrzés jegyében az igazságszolgáltatás szakmai kritikája. A tudományos munka alapvető feltétele egyfelől a nyilvános, közérdekű adatokhoz való hozzáférés, másfelől az olyan kutatások lefolytatása, amelyek kívül esnek a megismerhető és közzétételre kötelezett adatok körén.
A BHGY megvalósítása, a rá vonatkozó törvényi szabályok végrehajtásaként az OIT által létrehozott adatbázis és keresőrendszer, amely a www.birosag.hu oldalon érhető el, a tapasztalataink szerint csak a törvény betűjének felel meg, a fent felsorolt funkciókat nem szolgálja. Nehezen vagy egyáltalán nem használható és hiányos is. Az erre vonatkozó empirikus kutatásunk eredményeit összegző tanulmányunk letölthető az intézet honlapjáról. . A tanulmány szerzőinek álláspontja szerint az adatbázis használhatatlansága részben a bíróságok nyilvánossággal kapcsolatos negatív attitűdjeire vezethető vissza.
A kifogásolt rendelkezés nélkül az adatbázis a jelenleginél is használhatatlanabbá válna. A jogerős döntés hivatkozik, utal az előzményhatározatokra, az azokban foglalt érvek tarthatatlanságáról vagy ennek ellenkezőjéről szól, ennélfogva a bírósági határozatban felülbírált vagy felülvizsgált bírósági és hatósági határozatok megismerhetősége nélkül a közzétett felsőbírósági határozat értelmezhetetlen, közzététele ennélfogva felesleges lenne.
2. Az indítványnak a jogalkotási eljárás szabályainak a megsértésére vonatkozó érve önmagában nem alapozza meg a szabály alkotmányellenességét. Az indítvány maga is utal az Alkotmánybíróság ilyen tartalmú gyakorlatára. Az indítvány érve szerint az alkotmányellenességet nem is az okozza, hogy a jogalkotás során annak ellenére nem kérték ki az Országos Igazságszolgáltatási Tanács véleményét a tervezett módosításról, hogy az OIT véleményezi a bíróságokat érintő jogszabályok javaslatait, hanem az, hogy úgy teremtett új feladatot az OIT számára, hogy erről vele nem egyeztetett, és ezzel megsértette a hatalommegosztás alkotmányos elvének érvényesülését.
Álláspontom szerint ez a megközelítés téves. A hatalommegosztás elve éppen akkor érvényesül megfelelően, ha az Országgyűlés, amely a törvényhozó hatalom megtestesítője, nem osztja meg a törvényhozó hatalmát más szervekkel, különösen nem azzal a szervvel, amelynek feladatot ír elő. Az igazságszolgáltatás igazgatása – ha a jelenlegi rendszerben igen nagyfokú függetlenséget is élvez – nem olyan mértékben kell, hogy független legyen, mint az igazságszolgáltatási tevékenység maga. A beadványozó ezt a két függetlenséget is összemossa. A hatalommegosztás szerint – e viszonylatban – az Országgyűlés szabályoz, ennek keretében az OIT számára (egy alapvető jog érvényesülése érdekében) feladatot határoz meg, az OIT pedig ezt végrehajtja. A jogalkotónak nem kell általában a jogszabálytervezetben kötelezettként megjelölt szervvel egyeztetnie az előírandó kötelezettségről. Éppen ez a megoldás lenne ellentétes a hatalommegosztás elvével, mert összemosná a törvényhozó hatalmi ágat más hatalmi ágakkal.
Az OIT véleményezési jogosultsága az adott esetben sérült is, ez az Alkotmánybíróságnak az indítványban is hivatkozott gyakorlata szerint nem eredményez közjogi érvénytelenséget.
3. Nem áll meg az indítványnak a felkészülési időre vonatkozó érvelése sem. Az Eitv.-nek a módosítással érintett, a módosítás hatálybalépése előtt a szövege a következő volt: „A közzétett bírósági határozathoz kapcsolva, azzal egyidejűleg közzé kell tenni mindazon bírósági és más hatósági vagy egyéb szerv által hozott határozatok anonimizált digitális másolatát is, amelyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak vagy felülvizsgáltak.” A módosítás ehhez csak annyit tett hozzá, hogy egyértelművé tette: a bíróságok feladata az anonimizálás, a digitalizálás, és hogy mindezt az OIT által meghatározott eljárásban kell megtenni. Álláspontom szerint ez a módosítás nem új feladatot ír elő a bíróságok és az OIT számára, ez a feladat a módosítást megelőzően is e szerveket terhelte, a módosítás csupán egyértelműsítette a feladatok címzettjét. A törvény a gyűjtemény közzétételét a módosítás előtt is az OIT feladataként határozta meg [16. § (2) bekezdés], abban az egyes, a 18. § szerint anonimizált ítéletek közzétételét pedig a 19. § (1) bekezdése alapján a bíróság elnöke feladataként határozta meg. Álláspontom szerint a közzétételt megelőző, a törvény által előírt előkészítő feladatokat, mint a közzéteendő határozatok kiválasztását, a digitalizálást, a metaadatokkal való ellátást és az anonimizálást a törvény a módosítást megelőzően is a bíróságok feladataként határozta meg, így a felülvizsgált vagy felülbírált határozatok közzétételre való előkészítését is. A módosítás tehát nem új feladatot ír elő a bíróságok számára, ennélfogva a felkészülési időre a bíróságoknak nem volt szükségük.
Ezt támasztja alá az a tény is, miszerint a törvény az OIT a számára a szabályzatkészítés feladatát az azt előíró törvénymódosítás megtörténte előtt, 2007-ben teljesítette (3/2007. OIT határozat), tehát a feladat a törvényből a módosítást megelőzően is következett.
4. A 3. pontban megfogalmazottak alapján vitatható az indítványozónak a normavilágossággal kapcsolatos érvelése. A törvény már a módosítás előtt is a bíróságok feladataként határozta meg az anonimizálást és a digitalizálást. A normavilágossággal kapcsolatos érv azért sem tartható, mert maga az indítvány cáfolja azt meg az 1. d) pontjában, amikor azzal érvel, hogy a törvény OIT-ot jogosítja fel az anonimizálás és digitalizálás rendjét meghatározó szabályzat megalkotáséra, és az OIT bíróságon kívüli szerveket érintő szabályzatot nem alkothat. A törvény tehát ezzel is egyértelművé teszi, hogy ez a bíróságok feladata, nem a felülvizsgált határozatot hozó közigazgatási hatóságoké. Ennélfogva az OIT-ot felhatalmazó szabály nem sérti sem az önkormányzatok jogállását, sem a hatalommegosztás alkotmányos elvét.
5. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezés az információszabadságot biztosító alkotmányi rendelkezéssel is ellentétes, szerinte a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19. §-a és az Eitv. (általa Itv.-ként rövidített) 2. §-a az adatok közzétételére azt a közfeladatot ellátó szervet teszik jogosulttá és felelőssé, amely a közérdekű adatot előállította, illetőleg amelynek működése során ez az adat keletkezett. Az indítványozó álláspontjával szemben az Avtv. 19. §-a egyáltalán nem tartalmaz ilyen korlátozást, éppen ellenkezőleg: a közérdekű adati minőséget megalapozza önmagában az is, ha egy közfeladatot ellátó szerv kezelésében van az adat (Avtv. 2. § 2. pont). Az Avtv. 19. §-a semmilyen utalást nem tesz arra, hogy a közfeladatot ellátó szerveknek csak a saját maguk által előállított adatok nyilvánosságával kapcsolatban lennének feladataik, a törvény csak a „tevékenységével kapcsolatos” kifejezést alkalmazza, amely kétséget kizáróan magában foglalja a bíróság által felülvizsgált határozat tartalmát is. Az Eitv. 2. §-ának az indítványozó által hivatkozott értelmező rendelkezése pedig az „adatfelelős” fogalmát definiálja, amely fogalom törvénynek a bírósági határozatok közzétételével foglalkozó negyedik részében egyáltalán nem használatos, ezért nem is releváns. (Az adatfelelős-adatközlő megkülönböztetést a jogalkotó a közérdekű adatokat nem a saját, hanem egy másik szerv honlapján közzétevő közfeladatot ellátó szervek esetében használja a törvény második részében.)
Budapest, 2009. december 7.
Üdvözlettel:
Szabó Máté Dániel
1 Guiseppe Di Federico: Independence and Accountability of the Judiciary in Italy: The Experience of a Former Transitional Country in a Comaparative perspective,
http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/DiFedericopaper.pdf, Wim Voermans: Judicial transparency furthering public accountability for new judiciaries. Utrecht Law Review, Volume 3, Issue 1 (June) 2007.; Nuno Garoupa and Tom Ginsburg: The Comparative Law and Economics of Judicial Councils, Berkley Journal of International Law, 2009.02.20.,
http://www.boalt.org/bjil/docs/BJIL27.1_Ginsburg.pdf , Hack Péter: A büntetőhatalom függetlensége és számonkérhetősége, Magyar Közlöny Lap-és Könyvkiadó, 2008.
A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma vezetőjének beadványa (A kollégium vezető nevét az AB takarta ki)
