[Az Intézetnek a törvényjavaslatok korábbi változatáról szóló álláspontja itt olvasható.]
A közélet tisztasága érdekében a korrupció elleni fellépés álláspontunk szerint a meglevő intézmények és eszközök hatékonyabb működése és alkalmazása révén biztosítható, ezért nem támogatjuk egy új korrupcióellenes intézmény létrehozását, illetve egy létező intézmény ezirányú átalakítását. Amennyiben azonban a törvényjavaslat elfogadásra kerül, úgy szükségesnek tartjuk a törvényjavaslattal kapcsolatban jelzett problémák és fogalmi pontatlanságok kiküszöbölését.
(Általános megállapítások)
1. A magyar társadalom sok esetben elnéző a normaszegéssel szemben. [A magyar társadalom értékszerkezetéről és gazdasági attitűdjeiről szóló TÁRKI Társadalomkutatási Intézet által lefolytatott európai uniós országokra kiterjedő kutatás adatai alapján.] Ennek oka a kutatók szerint az lehet, hogy hazánkban körülbelül minden harmadik polgár gondolja úgy, hogy aktívan, iskolai végzettség révén nem lehet előrejutni, az egyéni boldogulás szerintük inkább passzív módon, gazdag családba születés révén érhető el. „Feltételezhető, hogy azokban a társadalmakban, ahol az előrejutásban az egyéni teljesítmény szerepét elfojtja a származás (’passzív’ előrejutás), a közvélemény elnézőbb a normaszegéssel szemben, mert csak a normák átlépésével lehet ’feloldani’ az előrejutás ’akadályoztatásából’ származó feszültséget. Azokban a társadalmakban, ahol sokan szegik meg a normákat, az érvényesülésnek ’elsorvad’ az egyéni igyekezettel összefüggő módja (’aktív’ előrejutás), hiszen úgyis mindenki csal.” [Keller Tamás: A gazdasági erkölcsösséget szabályozó társadalmi normákról – normakövetés és normaszegés In: TÁRKI Európai társadalmi jelentés 2009.]
A normaszegés széles körű elfogadottsága számunkra éppen azt mutatja, hogy nem a meglevő normákkal van a probléma, hanem azzal a társadalmi gyakorlattal, amely a normaszegést elfogadja és tolerálja. Ennek következtében egy új korrupcióellenes intézmény, egy új jogszabály nem feltétlenül járul hozzá a normaszegés és így a korrupció csökkenéséhez. Az idézett kutatás korrupcióra vonatkozó adataiból megállapítható, hogy minden második magyar polgár véli úgy, hogy a politika, a rendőrség, a bíróság és az egészségügy területe közül legalább kettő esetében nagyon elterjedt a korrupció. Ehhez képest a korrupció elfogadottsága is jelentősnek mondható, hiszen a 27 európai uniós tagállam közül hazánkban ítéljük meg Szlovákia után a legenyhébben a korrupciót. A korrupció észleléséhez, és elfogadásához viszonyítva a korrupciós gyakorlat szintje, azaz a személyesen tapasztalt korrupció szintje alacsonyabb, „úgy tűnik, a magyar lakosság nem ismeri be, hogy korrupt, noha egyrészt ezt mások esetében széles körben érzékeli, másrészt el is fogadja”. [Keller Tamás - Sík Endre: A korrupció észlelése, elfogadása és gyakorlata. In: TÁRKI Európai társadalmi jelentés 2009.]
Véleményünk szerint – a kutatási adatok tükrében – a korrupció elleni küzdelem legfontosabb két területe a korrupció társadalmi elfogadottsága, megítélése illetve a korrupció fogalmának megértése. Abban az esetben, ha a korrupció elfogadottsága magas, akkor az erőteljesebb szankcionálás megoldást jelenthet, de csak abban az esetben, ha a jogellenes magatartást következetesen és rövid időn belül követi a szankció. Mindemellett szükséges a korrupció fogalmának a társadalom és a jogalkalmazás számára is értelmezhető meghatározása annak érdekében, hogy a jogalkalmazás során megállapított szankció elérje a célját, azaz a speciális és generális prevenciót. Jelen esetben a tisztesség eljárás sérelmét jelentő meghatározás olyan tág értelmezést tesz lehetővé, amely esetlegesen éppen azt fogja eredményezni, hogy a jogsértő magatartást tanúsító egyfelől a saját cselekményét továbbra sem tekinti jogellenesnek, másfelől azt a már meglevő véleményt fogja erősíteni, hogy ehhez képest a magyar társadalomban virágzik a korrupció és a tisztességtelen eljárás.
Mindezek alapján úgy véljük, hogy a korrupcióellenes tevékenységet végző, már meglevő intézmények, például az ügyészség, a rendőrség anyagi és személyi állományának megerősítése – szakképzett, a gazdasági bűncselekményekben jártas személyi állomány kialakítása – hatékonyabb és célravezetőbb eszköze lehet a korrupció elleni küzdelemnek. Véleményünk szerint addig, amíg a korrupció tekintetében a büntetőjog területén rendelkezésre álló szankciókat sem alkalmazzuk, illetve ha igen, akkor jellemzően kisebb súlyú ügyekben, és ott is a jogellenes cselekmény elkövetését követő hosszú idő után, az elsődleges feladat nem feltétlenül egy új intézmény és szankció bevezetése, hanem a meglevők hatékonyabb alkalmazása. A normaszegés és a korrupció társadalmi elfogadottságát ugyanis csökkenti az a jogalkalmazói üzenet, hogy a korrupciós bűncselekmények nem maradnak büntetés nélkül.
(A tisztességes eljárás védelméről szóló törvényjavaslat tartalmi véleményezése)
2. Annak ellenére, hogy a törvényjavaslat indoklása kifejezetten úgy szól, miszerint a jogalkotó „a felelősségi és szankciós rendszerben elsősorban a szervezeti érdekre összpontosít, hiszen az egyéni felelősség vizsgálatára korrupciós ügyekben a büntetőeljárás a legalkalmasabb eljárás”, a tisztességes eljárás sérelme, az eljárás logikája és a szankció maga is inkább az egyéni felelősségre, mintsem a szervezetére koncentrál. Véleményünk szerint helyesen állapítja meg az indokolás, hogy a szervezeteket kell érdekeltté tenni a közélet tisztasága érdekében történő a hatékonyabb fellépésre, ennek gyakorlati megvalósítása és eszközei azonban nem kapnak kellő hangsúlyt a törvényjavaslatban.
3. A törvényjavaslattal szemben alkotmányossági aggályaink is felmerültek. Egyfelől a tisztességes eljárást sértő magatartásból származó elérni kívánt, de el nem ért előny esetében visszafizetési és vagyonelkobzási kötelezettséget állapítana meg a javaslat, másfelől az elérni kívánt előny meghatározását becslés útján teszi lehetővé. Az elérni kívánt előny esetében a jogellenes magatartás szankcionálása értelmezhető, de a visszafizetési kötelezettség, büntetőjogi tényállás esetén a vagyonelkobzás véleményünk szerint szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a tulajdonhoz való jogot.
4. A törvényjavaslatban keverednek a közigazgatási jog, a polgári jog és a büntetőjog fogalmai. Egy jogszabálynak a jogbiztonság elvét szem előtt tartva egyértelmű és pontos fogalmi rendszerrel kell rendelkeznie, ez pedig azt feltételezi, hogy a jogalkotó a törvény célja tekintetében is világos elképzeléssel rendelkezzen. A jogalkotó feltételezéseink szerint abból a tényből indult ki, hogy létezik olyan magatartás, amely nem éri el a büntetőjog szintjét, de mégis megsérti a tisztességes eljárást. Nem állítjuk, hogy elképzelhetetlen az ilyen magatartás, a tisztességes eljárás sérelmének definíciója viszont a különböző jogágak fogalmainak keveredése miatt véleményünk szerint még kerettényállásként is sokféleképpen értelmezhető.
5. Sem a javaslatból, sem annak indokolásából nem derült ki, hogy a jogalkotó szándéka szerint kinek a felelősségét kívánja megállapítani és szankcionálni: a közigazgatási szervét (akire egyébként a törvény hatálya kiterjed), vagy a harmadik személyét, aki a tisztességtelen eljárás révén előnyhöz jutott. További problémát jelent, hogy az előny fogalma sem egyértelmű, hiszen a közigazgatási szerv, illetve annak dolgozója, aki például mérlegelési és méltányossági jogkörével visszaél, és ezzel harmadik személynek előnyt szerez, általában nem ingyen és önszántából teszi ezt, hanem valamilyen ellenszolgáltatásért cserébe. Ez viszont azt jelenti, hogy előny mindkét oldalon jelentkezhet, a közigazgatás és a harmadik fél oldalán is, ennek tükrében még kevésbé világos, hogy a közérdekvédelmi bírság szankciója kit terhel.
Mindezek alapján úgy véljük, hogy a javaslat elfogadása esetén – a fogalmak pontatlansága miatt – számtalan jogértelmezési probléma merülhet fel, amely kétségessé teheti a jogszabály és a végrehajtására létrehozott szervezet hatékonyságát és eredményességét.
6. A fogalmak tisztázatlansága tapasztalható a felügyeletre és ellenőrzésre kötelezett személlyel szembeni eljárás esetében is. A törvényjavaslatban meg nem nevezett, vélhetően polgári eljárás során ugyanis a bíróság a gazdasági társaságok esetén ugyan létező, de jellemzően büntetőjogi jellegű szankciót köteles megállapítani, a vezető tisztségviselői foglalkozás gyakorlásának megtiltását. Ezzel a javaslat a polgári bíróságra telepít egy alapvetően büntetőjogi szankciót, a bíróság ugyanis nem mérlegelhet, ha megállapítja a tisztességes eljárást sértő magatartásról való tudomást, akkor köteles szankcionálni, a mérlegelési jogköre csak az eltiltási időtartamára terjed ki.
Budapest, 2009. november 30.
A Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatalról szóló T/11025. számú törvényjavaslat
