Hogy ez a követelmény milyen intézményeken keresztül valósuljon meg, és mikor tekinthető megvalósultnak, az Magyarországon a rendszerváltás óta heves viták tárgya. Az 1994-es házszabályreform jelentősen kiszélesítette az ellenzéki jogokat. Bevezette az azonnali kérdések intézményét, és lehetővé tette, hogy az ellenzék a parlamenti többség hozzájárulása nélkül is létrehozhasson vizsgálóbizottságokat. 1999 és 2002 között viszont csak háromhetente ülésezett az Országgyűlés, és ellenzéki kezdeményezésű vizsgálóbizottságok sem jöhettek létre. A kormány parlamenti ellenőrzésével kapcsolatban az alkotmány 39. § (1) bekezdése csak azt az általános elvet mondja ki, hogy a Magyar Köztársaság kormánya működéséért az Országgyűlésnek felelős, „munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni,” de a részleteket természetszerűleg nem szabályozza: ezt a házszabályra hagyja. A házszabály az interpellációk, kérdések és azonnali kérdések intézménye révén gondoskodik a kormánytagok beszámoltathatóságáról. A felelős kormányzás eszméje érvényesülésének fontos mutatója, hogy a miniszterek és a kormányfő eleget tesznek-e válaszadási kötelezettségüknek.
A miniszterelnök válaszol: helyettesítés, halasztás
Amikor a felelős kormányzás normájának érvényesülését tanulmányozzuk, egy további körülményt is figyelembe kell vennünk. Magyarországon is érvényesül az a több parlamentáris államban megfigyelhető tendencia, hogy a végrehajtó hatalom növekvő része összpontosul a kormányfő kezében. Apparátusa folyamatosan duzzad, a kormánypolitika egészét érintő döntések zömét ő hozza. Ez a fejlemény mindenképpen indokolttá teszi, hogy a miniszterelnök befolyásával arányos legyen a beszámolási kötelezettsége is. A házszabály nem tartalmaz speciális rendelkezéseket a miniszterelnök válaszadási kötelezettségére nézve: a kormányfő a többi miniszterhez hasonlóan interpellálható és kérdezhető, ugyanakkor nincsen külön időkeret fenntartva a miniszterelnökhöz intézett kérdéseknek. Az Eötvös Károly Intézet azt vizsgálta, hogy a 2003. tavaszi ülésszakban Medgyessy Péter milyen mértékben tett eleget válaszadási kötelezettségének, mennyiben járult hozzá a parlamentnek felelős kormányzás kívánalmának teljesüléséhez. Az alábbi elemzés csak a miniszterelnökhöz intézett azonnali kérdésekre vonatkozik.
A 2003. évi tavaszi országgyűlési ülésszakon (február 4. — június 23.) az ellenzéki képviselők összesen harminc alkalommal fordultak azonnali kérdéssel a miniszterelnökhöz. Mint ismeretes, a miniszterelnök „halaszthatatlan közfeladatainak ellátására” való hivatkozással összesen háromszor halaszthatja el a válaszadást valamely kérdésre, feltéve, hogy a kérdést beterjesztő képviselő nem fogadja el a helyettes válaszadó személyét. A kormányfő — akárcsak a miniszter — negyedik alkalommal mindenképpen köteles személyesen választ adni a képviselői kérdésre. A hozzá intézett harminc kérdésből a miniszterelnök összesen három alkalommal — vagyis a hozzá intézett kérdések pontosan tíz százaléka során — nem élt egyszer sem a halasztás vagy helyettes válaszadó lehetőségével, de még ezt az arányt is némiképp lerontja, hogy mindhárom kérdés ugyanazon az ülésnapon, február 24.-én hangzott el—tehát a miniszterelnök összesen egy ülésnapon állt azonnal a tevékenységét ellenőrző törvényhozás elé. Mi több, még ez alkalommal sem saját jószántából jelent meg az azonnali kérdések óráján, hanem mert egy még korábban beterjesztett kérdés ekkor jutott a negyedik próbálkozásig. A miniszterelnök a feltett harminc kérdésből végül mindössze nyolc kérdésre válaszolt személyesen (egy kérdést az MDF-es Csáky András az országgyűlés jegyzőkönyvéből kikövetkeztethetően egyszeri halasztást követően visszavont). Az említett három alkalommal elsőre, halasztás nélkül válaszolt, két alkalommal másodikra, két másik alkalommal harmadikra, míg egyszer minden halasztási lehetőséget kihasználva csak negyedikre válaszolt a feltett kérdésre. Huszonegy alkalommal a kérdést feltevő ellenzéki képviselő elsőre elfogadta a helyettes válaszadó személyét (l. táblázat).
Egy másik megközelítésben, ha azt vizsgáljuk, hogy a miniszterelnök hány olyan alkalommal jelent meg az azonnali kérdések óráján, amikor hozzá is intéztek kérdést, akkor sem találunk sokkal jobb helyzetet: összesen tizenhat olyan ülésnap volt, amikor az azonnali kérdések óráján kérdéssel fordultak a miniszterelnökhöz, és ő ezek közül összesen öt alkalommal jelent meg egyáltalán. De a megjelenés nem feltétlenül jelenti azt, hogy az ezeken az ülésnapokon sorra kerülő, neki címzett azonnali kérdések mindegyikére válaszolt volna: a kérdéses öt alkalom közül négyszer is úgy hagyta el a parlamenti üléstermet, hogy még volt aznapra kitűzve hozzá címzett kérdés. Mindez azért is érdekes, mert a házszabály kimondottan arra az esetre tartja fenn a halasztás vagy helyettesítés lehetőségét, ha a miniszterelnöknek „halaszthatatlan közfeladatai” vannak, márpedig nem túl életszerű, hogy az azonnali kérdésekre alkalmanként rendelkezésre álló hatvan percet ne tudná végigvárni a kormányfő, ha már egyszer megjelent az Országgyűlésben. Eljárása azt sejteti, hogy a kormányfő nem sorolja halaszthatatlan közfeladatai körébe az ellenzéki kérdések megválaszolását.
Ha hazai összehasonlításban, az előző miniszterelnök parlamenti beszámoltatásával, illetve saját, 2002. őszi ülésszaki országgyűlési jelenlétével vetjük össze Medgyessy Péter teljesítményét, akkor a következőt találjuk. A Fidesz-kormány első teljes parlamenti ülésszaka során, 1998. őszén (ekkor még a heti ülésezési rend volt érvényben) Orbán Viktor akkori kormányfő utódánál nagyobb gyakorisággal válaszolt személyesen a hozzá intézett kérdésekre: huszonkét azonnali kérdésből tízre maga válaszolt, ami 45%-os arány, szemben a jelenlegi miniszterelnök most tavaszi 27%-os teljesítményével (harmincból nyolc). 1999. tavaszán viszont, a háromhetes ülésezési rendre áttérve nem csak az azonnali kérdések abszolút száma esett vissza drámaian, hanem az akkori miniszterelnök válaszadási hajlandósága is: tizenkét hozzá intézett kérdésből egyetlen egyre sem válaszolt személyesen az 1999. február 8.-a és június 22.-e közötti ülésszakon. (Ez a fordulat átgondolt stratégiai döntést sejtet). Ami Medgyessy 2002. őszi teljesítményét illeti, ekkor még nagyobb rendszerességgel állt az ellenzéki képviselők rendelkezésére: huszonhat kérdésből tizenhatra személyesen válaszolt (61%). Két eset alapján persze könnyelműség tendenciákra következtetni, de úgy tűnik, az ellenzék általi beszámoltathatóság a kormányzati ciklus előrehaladásával válik egyre nyűgösebbé a miniszterelnökök számára.
Érdekességképpen álljon itt egy nemzetközi összevetés is. Ugyanabban az időszakban, amelyet itt részletesebben vizsgáltunk, tehát 2003. január elsejétől április közepéig (erre a periódusra állnak rendelkezésünkre adatok) Tony Blair brit miniszterelnök összesen tizenhárom alkalommal válaszolt kérdésekre az alsóházban, mégpedig egy-egy alkalommal mintegy tizenöt-huszonöt kérdésre (összesen tehát több mint kétszáz kérdést válaszolt meg). Ezen időszak alatt (február és április között) Medgyessy Péter három alkalommal válaszolt képviselői kérdésekre az Országgyűlésben, a három alkalom során összesen hat kérdésre felelt. Az összehasonlítás értelmezéséhez természetesen figyelembe kell venni azt is, hogy nemzetközi politikai szempontból Nagy-Britannia a világ negyedik-ötödik legfontosabb állama, ezért kormányfőjére összehasonlíthatatlanul nagyobb diplomáciai teher nehezedik, mint a magyar miniszterelnökre, továbbá éppen az itt vizsgált időszakra esett az utóbbi évtized legnagyobb nemzetközi válsága, az iraki háború, amelyben Anglia közismerten kulcsszerepet vállalt. Mindehhez még hozzátehetjük, hogy Blairt ellenfelei és politikai elemzők hivatalba lépése óta azzal vádolják — nem minden alap nélkül —, hogy semmibe veszi a parlamentarizmust. Az Eötvös Károly Intézet ama kérdésére, hogy milyen indokokkal hiányozhat a brit miniszterelnök a kérdések órájáról, és milyen szankciói vannak a túl gyakori hiányzásnak, a brit alsóház hivatala azt a választ adta, hogy szinte az egyetlen elfogadható indok a külföldi csúcstalálkozókon való részvétel. A házelnök joga lenne szankciót kiszabni a miniszterelnökre, de a hivatal szerint teljesen valószínűtlen, hogy erre bármikor sort kellene keríteni, mert a miniszterelnök rendszeres hiányzását a közvélemény súlyosan büntetné. (A hivatal nyilvántartása szerint az utolsó eset, amikor a miniszterelnök távol maradt a kérdések idején, 2001. október 31.-én történt).
(1)Egy kérdést egy halasztás után Csáky András MDF-es képviselő feltehetően visszavont.
Az ellenzék kérdez: ígéretek, visszaélések
Áttérve a kérdések tartalmi vizsgálatára, az első szempont, amit a miniszterelnök válaszadási gyakorlatának értékelésekor figyelembe kell vennünk, hogy vajon az adott kérdés mennyiben érinti a kormányfő saját döntéseit, személyesen tett kijelentéseit, illetve mennyiben vonatkozott a kormánypolitika egészére, vagy annak egy speciális területére. Bár a kormányfő a kormány teljesítményének egészéért felel, politikailag nyilvánvalóan indokolhatóbb és védhetőbb, ha olyan kérdésben kér helyettesítést vagy halasztást, amely kimondottan valamelyik minisztérium hatáskörébe tartozik, mint ha a kormányzás irányvonalának egészére, vagy a miniszterelnök saját lépéseire és mondataira vonatkozó kérdésben teszi ezt. A harminc kérdésből összesen nyolc olyan volt, amely Medgyessy Péter személyes ígéreteit vagy kijelentéseit, vagy közvetlen munkatársainak ügyeit érintette. Ezek közül négy vonatkozott valamilyen személyes kampányígéretre (ingyenes tankönyv, nyugdíjak, gyógyszertámogatás, iskola-felújítás), három a miniszterelnök környezetében történt vélelmezett visszaélésekre (Ron Werber tanulmánya, egy fordítóirodának adott vitatott megbízás, Hattyúház-ügy), egy pedig a miniszterelnök által átadott állami kitüntetések címzettjeinek szocialista kötődését sérelmezte. A számokat tanulmányozva azt találjuk, hogy a kormányfő ezekben az ügyekben sem tartotta fontosnak, hogy halasztás nélkül, személyesen adjon választ: a nyolc kérdés közül három esetben válaszolt saját maga, egy esetben halasztás nélkül, egy esetben két halasztást követően, egy esetben pedig csak három halasztás után. E három esetből kettő érintett választási ígéreteket, egy pedig vélelmezett visszaéléseket.
A fennmaradó huszonkét kérdést vizsgálva három tág csoport különíthető el: az ellenzék által korrupciógyanúsnak vélt ügyek és összeférhetetlenségek felemlegetése hat kérdés témája volt. Ide tartozott László Csaba indokolatlannak vélt 1999-es végkielégítése, a környezetvédelmi minisztérium átvilágítására adott megbízás, a Malév korrupciógyanús ügyei, Görgey Gábor vélt miniszteri és alkotói összeférhetetlensége, és az MTV-ben folyó pazarlás. A legnagyobb csoportot a gazdasági jellegű követelések alkotják, ideértve az ígéretek számonkérését, valamely terület számára többlettámogatás követelését, illetve a megszorítások következményeinek taglalását. Nyolc kérdés foglalkozott ilyen ügyekkel, a sertésválságtól a fővárosi közlekedés forráshiányos helyzetén át a Medgyessy-csomagnak a közoktatásban és a mezőgazdaságban érezhető káros következményeiig. A harmadik csoportba tartozó négy kérdés azt vetette fel, hogy a kormányzat túlhatalomra törekszik, illetve törvény- vagy alkotmányellenes módon hoz döntéseket vagy befolyásol tőle független államigazgatási szerveket. Ide tartozik a rendőrség vélt kormányzati befolyásolása a béketüntetések betiltása kapcsán, a rendőrség brutális fellépése a Greenpeace-es tüntetőkkel szemben, az a felvetés, hogy a kormány az Országgyűlés hozzájárulása nélkül engedélyezte amerikai harci helikopterek átrepülését a magyar légtéren, és a Magyar Rádió anyagi ellehetetlenítése. A többi négy kérdés egyedi, besorolhatatlan eseményt érintett: Doszpot Péter tervezett, de utóbb elmaradt kinevezését, az elhibázott népszavazási kampányt, a paksi üzemzavart, és a június 16-i állami protokoll hiányosságait.
Érdekes szempont lehet még a kérdések pártok szerinti megoszlása. Rögtön szembetűnik, hogy bár az egyéb kormánytagok esetében a kormánypárti képviselők ebben a ciklusban sem engedték át a beszámoltatás eszközeit, a kérdezés és interpelláció lehetőségét az ellenzéknek, a miniszterelnököt egyik kormánypárti frakció sem kereste kérdésekkel. Az ellenzéki frakciók közötti megoszlás is feltűnő aránytalanságot mutat: a harminc kérdésből mindössze négyet tettek fel MDF-es képviselők (és ebből egyet visszavontak), a többi huszonhatot pedig fideszesek. Ilyen kevés esetszám alapján nagyon nehéz következtetéseket levonni arra nézve, hogy az egyes pártok kérdései mutatnak-e sajátos politikai tendenciát. Annyi látható, hogy az MDF-es kérdések egyike sem tartozik a legnagyobb csoportba, a gazdasági jellegű követelések közé. Viszont a négy, túlhatalmi törekvéseket firtató kérdés közül kettő fűződik MDF-es képviselőkhöz, és egy-egy alkalommal kérdezték (volna) a miniszterelnököt korrupciógyanús, illetve protokolláris ügyben.
A felmérés adataiból az a következtetés vonható le, hogy a miniszterelnök nem tekinti magára nézve kötelező erejűnek azt a normát, hogy személyesen számoljon be rendszeresen a kormány tevékenységéről az Országgyűlésnek, hogy nem a maga megválasztotta időben és tárgyban, hanem az ellenzék ellenőrzési jogosítványaihoz igazodva szóljon a parlamentben, az ország nyilvánossága előtt. Ebben Medgyessy Péter elődei gyakorlatát követi: lassan elmondható, hogy a magyar parlamentben a miniszterelnök helyettesítése vált a normává. A mulasztásnak nincsenek komoly következményei: az ellenzék nem teszi szóvá, a közvélemény nem értesül róla. Mindazoknak, akik a kialakult helyzetet aggályosnak tartják, érdemes elgondolkodniuk a reform lehetséges módozatain. Az egyik lehetőség, hogy brit mintára a házszabály különítsen el önálló időkeretet a miniszterelnökhöz intézendő kérdések számára, a kérdezés lehetőségét — az esemény politikai súlyának növelése érdekében — az ellenzéki frakcióvezetők számára fenntartva. Akár még azt is elő lehetne írni, hogy a miniszterelnök ebben a funkciójában nem helyettesíthető.
A miniszterelnök személyes, késedelem nélküli válaszadása az ellenzéki kérdésekre az Országgyűlés és a nyilvánosság színe előtt mindenesetre hatékonyabb módja a beszámoltathatóságnak, mint a kormányfő által nemrégiben bevezetett havi kormányfői fogadóóra képviselők számára.
