Alapjogok a bírósági ítélkezésben: kutatási eredmények
Az Eötvös Károly Intézet 2010 és 2013 között komplex kutatás keretében hiánypótló módon vizsgálta az alapjogok érvényesülését a rendesbírósági ítélkezésben, a széles értelemben vett alapjogi bíráskodás elméleti és gyakorlati kérdéseit.
I. Kidolgoztuk az alapjogi ítélkezés fogalom- és követelményrendszerének egy koncepcióját, amelyet beillesztettünk az alapjogi ítélkezés intézményi környezetének, illetve az alapjogi bíráskodás szociológiai feltételrendszerének keretei közé. Ezeket az eredményeket az Alapjogi bíráskodás – alapjogok az ítélkezésben című tanulmánykötetben publikáltuk.
A kötet első részét adó tanulmányban négy szerző, Somody Bernadette, Szabó Máté Dániel, Szigeti Tamás és Vissy Beatrix – az Alaptörvénytől függetlenül, de az azt megelőzően Magyarországon meghatározó alapjog-felfogásra támaszkodva – vázolja az alapjogok bíráskodásban játszandó szerepének egy lehetséges koncepcióját. Az írás olyan fogalom- és követelményrendszer kidolgozására tesz kísérletet, amely határozottan azonosíthatóvá teszi az alapjogokkal kapcsolatos ítélkezés szféráját, és abban az alapjogok alkalmazásának mibenlétét. Ez a tanulmány reflektál tehát arra, hogy a tanulmánykötetet megalapozó kutatás egyik fő tézise szerint az alapjogi bíráskodási deficit részben alapjogi és alkotmányjogi fogalmak tisztázatlanságára, rendszerezettségének hiányára vezethető vissza.
Az alapjogi ítélkezés hiányosságainak másik meghatározó okaként szociológiai természetű tényezők azonosíthatók – ezzel a kérdéskörrel foglalkozik a kötet második részének egyik írása. Bencze Mátyás tanulmányában egyrészt a bíróságoknak az alapjogok alkalmazásához fűződő viszonyát és a mögöttes okokat mutatja be, másrészt azokat a szociológiai feltételeket veszi számba, amelyek befolyásolhatják az alapjogok érvényesülését az ítélkezésben. A kötet második részének ezt megelőző írása alkotmányjogi szempontú elemzést nyújt: a bíróság előtti alapjog-érvényesítés – rendesbíróságból és attól elkülönülő alkotmánybíróságból álló – intézményi és hatásköri rendszerét vizsgálja. Az elemzés egyik fókuszpontja az alkotmányjogi panasz, célkitűzése, hogy értelmezze, milyen szerepet hivatott betölteni az úgynevezett valódi alkotmányjogi panasz az alapjogvédelemben.
A kötet harmadik részének célja, hogy bemutassa az alapjogi bíráskodás környezetét. Egy-egy írás szól a nem bírói, az európai, illetve a civil jogvédelemről, azoknak a magyarországi alapjogi ítélkezéssel való érintkezési felületéről. Majtényi László a nem bírói, így az ombudsmanok, illetve a médiahatóság által végzett alapjogi jogalkalmazással foglalkozik. Kovács Kriszta elemzésének tárgya az, hogy az Európai Emberi Jogi Egyezmény, illetve az uniós jog milyen hatással van a magyarországi alapjogi ügyek eldöntésére. Hüttl Tivadar és Simon Éva pedig a gyakorló civil jogvédők tapasztalatait hasznosítva adnak elméletileg is megalapozott képet a stratégiai pereskedésről.
“Az alapjogi bíráskodás fogalmával, illetve azzal az elvárással, hogy az alapjogok a rendesbírósági ítélkezésben is jussanak érvényre, – nyilvánvalóan szoros összefüggésben az alapjogi rendelkezések magas absztrakciós szintjével – szinte összeforrt az a gondolat, hogy ehhez a bírónak alapjogi elveket kell mérlegelnie, egymással konkuráló alapjogi értékek között kell választania. Más szavakkal az alapjogi jogalkalmazáshoz absztrakt értékek bizonytalan kimenetelű mérlegelésének képzete társult. Kétségtelen, hogy vannak olyan szakjogági és alapjogokkal kapcsolatos ügyek is, amelyek nem dönthetők el pusztán a rendelkezésre álló szabályok alapján. A bíró munkája több mechanikus szabályalkalmazásnál, az értelmezési lehetőségek közötti választáshoz, a joghézagok kitöltéséhez a bírónak olykor absztrakt alapjogi elvek alkalmazásához kell folyamodnia. A felsőbíróságokon és az alkotmánybíróságon eldöntendő nehéz alapjogi ügyek megítélése éppen – morális értelmezést igénylő – alkotmányos elvek összemérésén múlik. Van azonban az alapjogi ügyeknek egy olyan, nem elhanyagolható és jól azonosítható köre, amelyek eldönthetők alapjogi szabályok alkalmazásával. Ha az alapjogokra ezekben az ügyekben is mint mérlegelendő elvekre, értékekre tekintenek, az felpuhítja vagy akár ki is üresítheti az alapjogok mint alanyi jogosultságok védelmét. Vitathatatlanul nehézséget jelent, hogy az alapjogi ügyek jelentős részének eldöntésekor alkalmazandó szabályok nem találhatók meg jogszabályszövegekben. Az íratlan szabályok levezetése az alapjogok fogalmából és az alkotmány szövegéből kétségkívül intellektuális erőfeszítést igényel. Bár ezek alkalmazása sem mechanikus művelet, az elvek mérlegelésével összevetve ez a feladat mégis közelebb áll a bírák mindennapi jogalkalmazó tevékenységéhez, és a döntés eredménye is kiszámíthatóbb. Az alapjogokkal kapcsolatos ítélkezés jelentős része tehát nem más, mint alapjogi szabályok alkalmazása – ha pedig így tekintünk rá, azzal az alapjogi ítélkezéssel szembeni kételyek és bizalmatlanság jó része eloszlatható.”
II. Azonosítottuk és rendszerbe foglaltuk az alapjogi ítélkezés során alkalmazandó általános, az egyes alapjogok sajátosságaitól függetlenül érvényesülő alapjogi követelményeket, amelyek konkrét alapjogi ügyekben is jól hasznosítható módon közvetítik az alapjogok mibenlétéből, funkciójából következő absztrakt szabályokat. A jogalkalmazásban résztvevőknek (bíróságoknak, érintett feleknek és képviselőiknek, hivatásos jogvédőknek) szóló kézikönyv formájában is megjelentetett kutatási eredmények segítséget nyújthatnak az elvont, sokszor jogszabályszövegben meg sem jelenő alapjogi szabályok és az egyedi ügyek közötti távolság áthidalásához, ezzel előmozdíthatják a tartalmilag helyes alapjogi ítélkezést, növelik az alapjogi érvelés meggyőző erejét és elősegítik ellenőrizhetőségét is.
Majtényi László előszava
1. Megtisztelő számomra, hogy bevezetőt írhatok ehhez a kézikönyvhöz, amelyet érdemes kollégáim jegyeznek, és amelynek tárgya az alapjogok megjelenése a rendesbíróságok jogalkalmazásában Magyarországon. Ennek a könyvnek, valamint az elméleti alapjait kifejtő Alapjogi igények, alapjogi szabályok: az alapjogi ítélkezés egy koncepciója című tanulmánynak[1] jelentősége többrétegű. Legelőször azt emelném ki, amire a szerzők nagy valószínűséggel nem gondoltak. Arról (is) szól, szinte szándéktalanul, ez a szöveg, hogy milyen gazdag az az alkotmányos hagyomány (vagy hagyaték), amit a Harmadik Köztársaság itt hagyott.
Nem ok nélkül voltak egyszerre büszkék és elutasítóak is az elődök, például a 19. század liberálisai, az ezeréves alkotmányra. Tudták, hirdették is, hogy meg kell újítani a hagyományt, elhagyni az ósdit, a jogegyenlőség jegyében át kell értelmezni, és intézményi és jogi reformokkal újrahangolni a jogszolgáltatás egész rendszerét, úgy, hogy benne a dicső hagyományt fenntartva, szinte követ kövön nem lehet meghagyni. A kommunizmus összeomlása után a rendszerváltó alkotmányjogra hasonló súlyú feladat nehezedett, mert egy zsarnoki elemekkel teli, szinkronitását elveszített, sok évtizedes lemaradásban lévő jogrendszert kellett az európai és tengerentúli fejlődésnek megfeleltetni. Nem tudhatjuk biztosan, nem vár-e ehhez mérhető kemény feladat az ezt a könyvet jegyzők nemzedékére is.
Az elmúlt húsz évünk bőven hagyott ránk nagyszerű értékeket. Kincsek fekszenek mindenütt a lábunk előtt. Ezeken az oldalakon itt áll előttünk rendezetten, mint az alkotmányosság kiállítótermében ennek a legújabb keletű alkotmányos hagyatékunknak a tágassága, és benézhetünk völgyeinek rejtekébe is. Leltári egységek önállóan, ugyanúgy mint az alkotmány testi valója. Az életre kelt vernisszázs. Ha jól rakjuk össze, mert akkorák darabjai, azok elfedik a pusztulást. Pedig a szerzők udvariasan bár, de nem tekintélytisztelők, biztos értékítélettel, nagyon tapintatosan, határozott gesztusokkal veszik számba a jogállami forradalom után már a legújabb alkotmányosságunk műhelyében készült, rossz vagy félig rontott darabokat is. Az összkép azért mégiscsak meggyőző.
Közvetve legalább szól arról is a könyv, hogy miért bukott el szinte ellenállás nélkül a köztársaság és gyengült meg ennyire alkotmánya. Hogy az alkotmánynak miért nem keltek bátrabb és eredményesebb őrzői. Ez aligha független attól, hogy ez egyfelől gazdag hagyomány, másfelől pedig milyen tragikusan féloldalas is. Hogy az alkotmánybíráskodás és a bíráskodás mennyire elkülönült, hogy a Kúria (lásd például rendőrképmás közzététele) olykor az elemi alkotmányos követelményeket érti félre a mai napig is.
Van itt továbbá valami, nem lenne becsületes nem szólnom róla, amiről hallgatni látszik a könyv. Mintha az eltelt években senki nem nyúlt volna a bírói függetlenséghez, mintha ugyan az itt hivatkozott alkotmánybírósági határozatok még hatályban lennének! Csakhogy ismerni kell a jog természetét, ez a hiány nem érinti a kötet igazmondását, hiszen követelményekről szól, a jog pedig a törvényhozás szövegével szemben is autonómiával rendelkezik, önmozgó társadalmi egység, itt van tehát – mutatják meg a szerzők – mindennek ellenére, a szinte kész rendszer, csak, talán itt-ott ápolni, működtetni kell. Tessék használni, ami már megvan! – mondják a kötet közzétételével.
Minerva baglya alkonyatban kezdi röptét, a kakas meg hajnalban kukorékol. Azt gondolnám inkább alkonyul, semmint hajnalodik. Bár, ki tudja, ezt a könyvet olvasva már-már az optimizmus környékezett. A könyv arról is tudósít, hogy a megfáradtak és különbékét kötők nyomán az alkotmányosságnak támadnak új őrzői, itt vannak például ezek a szerzők, éppen itt dolgoznak, gondoznak és javítanak, eszükbe se jut, hogy kétségbe essenek. Lehet, hogy rendbe jönnek még a dolgaink? Talán az sem utópia, álom, hogy az alkotmányos kultúra (meg)védi önmagát?
2. A kötet, amely elvben és deklaráltan nem elméleti igényű, mégiscsak okoz teoretikus izgalmat. Ennek kettős az oka, az egyik a kötetet jegyzők szorgalommal, alázattal megtámogatott tehetsége – nézeteik tisztázása előtt egy kisebb könyvtáron rágták át magukat és ez látszik is –, a másik hogy a jogtudomány és a joggyakorlat határán dolgozni különlegesen érdekes gyakorlat. Mert a jogban az elmélet és a gyakorlat elkülönülése, néhány kivételesen ritka és steril szakproblémát leszámítva, viszonylagos. Még a praxistól látszólag olyan távol eső kérdéseknél is érezhetőek a gyakorlati következmények, mint amilyen a jogi szemantika vagy a jogot is tárgyának választó morálfilozófia. A joggyakorlat pedig mindig reflexióért, elméleti értelmezésért kiált. Nem ritka az sem, hogy utóbb a jogtudományban számon tartott szövegek eredetileg tankönyvnek (vagy akár kézikönyvnek) íródnak, esetleg egyetemi előadások egyszerű leiratán alapultak. Ha nem a megfogalmazásra, hanem a tartalomra tekintek, ez az alapjogi jogalkalmazási kézikönyv nem esik oly messze az akadémiai tudománytól (a fegyelemre késztető számozott bekezdések nekem amúgy rokonszenvesek). Egyébként meg nincsenek falak a gyakorlat és az elmélet között. A bírói gyakorlat sem pusztán tárgya az (alkotmány)jogtudományi műveknek, de közvetlen formálója is, akár elkülönül az adott jogrendszerben az alapjogi bíráskodás a rendesbíráskodástól, akár nem. A bírói döntések és az ezekből formálódó tesztek gyakran jogtudományi tételek közvetlen hivatkozásai. Másrészt a klasszikusok is úgy látták, hogy a jogról szóló vitáknak, ha nem is végpontja, de kiindulópontja a bírói gyakorlat.[2] Az elmélet és a gyakorlat határai tehát nemcsak a szakjogágak, de az alkotmányjog tekintetében is viszonylagosak. Ha profán hasonlatot keresünk, akár eljátszhatunk azzal, hogy a jogtudománynak a bírói gyakorlat miért nem olyasmi, mint például az egzakt és nagyon konkrét szakmákat tekintve a meteorológusnak az időjárás. Mert míg az időjárás keletkezésében is objektív, a jog nem ilyen, a szabály és az ítélet (ami ugyancsak jog, azaz gyakran szabályalkotás) csak végül válik a jogtudomány számára a külső világ részévé, de nem keletkezésében. Azaz a hasonlatot folytatva, a bírói gyakorlatot elemző jogtudós olyan meteorológus, aki akár esőt, napsütést, de olykor vihart is képes kiváltani. Bírói gyakorlat nélkül szinte nincs jogtudományi érvelés és a viszonthatás pedig erősen kívánatos. Jogtudományi háttérelméletek ismerete, alkalmazása nélkül az ítélet lehet olyan, akár a jégverés. Ez az egymásrautaltság az úgynevezett nehéz alkotmányjogi esetekben[3] a legnyilvánvalóbb. De nem csak ott. Hiszen mindig a könnyű esetekkel kell kezdeni. Legalábbis így tesznek e mű szerzői. Nem állítom ugyanakkor, hogy minden kiindulópontjuk számomra egészen meggyőző lenne. Talán más hangsúlyt tettem volna az alkotmányjogi panasz jelentőségét értékelve. És ilyen mindenekelőtt a mérlegelés vagy szabálykövetés dichotómiája. Értem a szándékot, minél könnyebben használható sorvezetőt szeretnének adni a kézikönyvet forgató jogalkalmazóknak.
A könnyű esetekre szerintem is tekinthetünk úgy, hogy azokban rendszerint szabályalkalmazásnak van helye, azaz hogy a szabályalkalmazás elve szerint célszerű eljárni. De ez, nézetem szerint, nem feltétel nélküli, azaz nem kategorikus, inkább afféle hüvelykujjszabály. Azaz soha nem teljesen kizárt az, hogy az úgynevezett könnyű eset mögött valójában nehéz eset húzódik meg (az adatvédelmet megalapozó karlsruhei census döntés kifejezetten ilyen volt, a bírák eleinte, olvastam valahol, bagatellnek tekintették). Továbbá sok könnyű eset eredetileg nehéz volt. Még az is megeshet, hogy maga a bíró kreál a könnyű esetből nehezet, azzal például, hogy a Tokaj Kereskedőház „szar” borainak méltóságát ádázul védelmezi, amire azután válaszul, Strasbourgban mondják ki a szabályt. A végeredmény viszont számomra is megnyugtató, részint mert a szabályt több helyen is az alkotmányos követelménnyel azonosítják, részint mert belehelyezik a szükségesség-arányosság teszt logikájába, azaz konkrétan nem lehetetlen, hogy az alkalmazás első lépésénél a jogalkalmazónak mégsem szabad leállnia. Mert az olyan alkotmányos követelmények, mint amilyen – a közszereplő politikus becsületének csorbítására alkalmas – e minőségére tekintettel tett – értékítéletet kifejező véleménynyilvánítás alkotmányosan nem büntethető[4] – nem hagyományos jogi parancsok, akár később a „legimpotensebb miniszter”, akár a politikusasszony női becsületének védelmére alkalmazzuk.
Ez a kötet az úgynevezett könnyű esetekre koncentrál, várjuk a nehéz esetek kézikönyvét, ha lehet, ugyanezektől a szerzőktől.
________________
[1] Szerzői: Somody Bernadette – Szabó Máté Dániel – Szigeti Tamás – Vissy Beatrix. In Somody Bernadette (szerk.): Alapjogi bíráskodás – alapjogok az ítélkezésben. Budapest, L’Harmattan, 2013.
[2] „[A]z első, bár semmiképpen sem a végső kérdés az érveléssel kapcsolatban” Devlin: The Enforcement of Morals, p. 5. Idézi Hart: Jog, szabadság, erkölcs. Budapest, Osiris, 1999, 39. o.
[3] A fogalomhasználat (nehéz eset-könnyű eset) Dworkinra utal, de a szerzők szándékosan nem egészen azonos értelemben használják az eredetivel.
[4] 36/1994. (VI. 24.) AB határozat.
III. Közel négyszáz rendesbírósági ítélet feldolgozása és szelekciója alapján felépült az az alapjogi ítéleteket összegyűjtő, interneten bárki által elérhető adatbázis, amely amellett, hogy megalapozta a jelen kutatás eredményeit, a jövőben forrásként szolgálhat az alapjogi ítélkezést elemző további kutatások számára is.
Könyvbemutató
A tanulmánykötet és a kézikönyv kapcsán beszélgetett az alapjogok kikényszeríthetőségéről Baka András, Fleck Zoltán és Tóth Gábor Attila a Nyitott Műhelyben, 2014. március 31-én:
Résnyire zárt ajtó: konferencia az alkotmányjogi panaszról
A 2014. február 21-én tartott konferencián elhangzott előadások
Bevezető előadás
Sólyom László: Az alkotmányjogi panasz magyarországi története
Az alkotmányvédelem lehetőségei alkotmányjogi panasz útján
Moderátor: Majtényi László
Hanák András: Tapasztalatok az alkotmányjogi panaszt illetően - extra Hungariam és a magyar világban
Tóth Gábor Attila: A nép nevében? A bírói alkotmányvédelem újabb irányai a demokratikus államokban
Chronowski Nóra: Alkotmányjogi panasz és alkotmányvédelem: mennyiség, minőség, attitűd, intenzitás
Lápossy Attila: "Egérút" az alkotmányvédelemben? Az ombudsmani indítványozás gyakorlati kérdései
Az alkotmányjogi panasz mint az alapjogsérelmek orvoslásának eszköze
Moderátor: Somody Bernadette
Vissy Beatrix: Az alkotmányjogi panasz szubszidiaritása
Fröhlich Johanna: A résen átszűrődő hangok - Az alkotmányjogi panasz befogadási gyakorlata
Sepsi Tibor: Tágra zárt ajtó: az Alkotmánybíróság visszautasítási gyakorlata
Hüttl Tivadar: Az alkotmányjogi panasz a jogvédők eszköztárában
A konferenciát az előadók részvételével tartott kerekasztal-beszélgetés zárta.
Az első panel:
A második panel:
Hat pontban az alkotmányjogi panaszról - a konferencia vitairata
2012-től az Alaptörvény és az ahhoz kapcsolódóan elfogadott alkotmánybírósági törvény bevezette – az alapjogsértő jogszabály alkalmazásával szemben már korábban is előterjeszthető típusa mellett – az úgynevezett valódi alkotmányjogi panaszt. A jelenlegi szabályok alapján bárki, akinek alapjogait egy rendesbírósági ítélet sérti – függetlenül attól, hogy az alapjogsérelmet az alkalmazott jogszabály vagy a bírói jogértelmezés okozta –, a jogorvoslati lehetőségek kimerítését követően alkotmányjogi panasszal megtámadhatja azt az Alkotmánybíróság előtt, a testület pedig jogosult az ítélet megsemmisítésére is.
A valódi alkotmányjogi panasz bevezetésének igénye az elmúlt két évtizedben elsősorban a rendesbírósági alapjogvédelem anomáliáira adandó válaszként fogalmazódott meg. Az alapjogokkal kapcsolatos rendesbírósági gyakorlat kritikusainak jelentős része az ítéletek alkotmánybírósági felülvizsgálhatóságának megteremtésében látta a megfelelő eszközt a problémák orvoslására. Az alapjogvédelem megerősítése iránt a tudomány részéről is megfogalmazódó igényt kihasználva hangoztatták azt a hatékonysági indokot, amely szerint az Alkotmánybíróságnak az actio popularis okozta ügyterhét az indítványozási lehetőség szűkítésével kell csökkenteni.
Az új közjogi rendszer ugyanakkor az alkotmányjogi panasz hatókörének kiterjesztése mellett az Alkotmánybíróságot érintő más jelentős változásokat is hozott. A testület független jogállását kikezdő módosításokon túl az Alkotmánybíróság hatásköre is lényegesen szűkült a költségvetési és adótárgyú törvények alkotmányossági ellenőrzésének korlátozása, illetve az actio popularis eltörlése következtében. Az alkotmányjogi panasz új szabályozása nem szakítható ki ezeknek az Alkotmánybíróság jogállását és hatáskörét érintő változásoknak a köréből.
Mindezekre figyelemmel nem csak arra a kérdésre kell választ keresnünk, hogy az alkotmányjogi panasz milyen szerepet tölt be – elméletileg és a magyar gyakorlatban – az Alkotmánybírósághoz forduló panaszosok alapjogsérelmének orvoslásában. Azt is vizsgálnunk kell, hogy a testület – teljeskörű alkotmányjogi panaszt is magában foglaló, de az actio popularist nélkülöző – új hatásköri katalógusa mennyiben szolgálja az alkotmány és az alapjogok védelmét.
1. A jogszabállyal szemben igénybe vehető alkotmányjogi panasz elsődlegesen nem jogérvényesítési eszköz, hanem az egyik lehetséges módja a polgárok normakontroll-indítványozási joga szabályozásának.
Ha egy bírósági ügyben a bírónak alapjogsértő jogszabályt kellene alkalmaznia, a rendes- és Alkotmánybíróságból álló duális bírósági intézményrendszer logikájának megfelelően azt mindenképpen a normakontroll-monopóliummal rendelkező Alkotmánybíróság elé kell vinnie. Ebből a szempontból az ügyben alkalmazott jogszabállyal szemben előterjeszthető alkotmányjogi panasz többletgaranciaként szolgál a jogsérelmet szenvedett személy számára, aki – ha a bíró nem tette meg – az eljárás jogerős befejezését követően maga is az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
Az adott ügyre vonatkozó alkalmazási tilalom kimondásával az alkotmányjogi panasz szubjektív jogvédelmi funkciót tölt be, de a normakontroll-szankciók elsődleges célja az alkotmány védelme. Magára az alkotmánybírósági vizsgálatra is igaz, hogy annak során a testület a normával absztrakt módon, a konkrét ügy körülményeitől függetlenül foglalkozik, az eljárás lefolyása és a jogi érvelés módja sem hordoz a konkrét ügyhöz feltétlenül kapcsolódó elemeket. Ehhez hasonlóan alakul a szankciók megállapítása is: az elsődleges cél és következmény a jogszabály általános, erga omnes hatályú megsemmisítése, ami mindig együtt jár az alkotmányellenesség megállapításával, hiszen ez a centralizált alkotmánybíráskodás lényegi eleme. Ehhez képest az egyéb, így az egyéni jogorvoslást biztosító jogkövetkezmények (alkalmazási tilalmak) megállapítása csupán másodlagos jellegű.
A jogszabállyal szemben megindítható alkotmányjogi panaszeljárás tehát elsődlegesen az alkotmány érvényesülését biztosító normakontroll-eljárás. A legtöbb országban – szemben Magyarországgal, ahol korábban actio popularisszal lehetett az Alkotmánybírósághoz fordulni – ez az alkotmánybírósági hatáskör nyitotta meg a normakontroll civil kezdeményezésének lehetőségét. A polgárok normakontroll-indítványozási joga nem elengedhetetlen alkotmányossági kívánalom. Amennyiben egy jogrendszer ezt biztosítja, arra is módja van, hogy eljárási rendelkezésekkel egyúttal korlátok közé szorítsa a beadványtétel lehetőségét. Az indítványozási jog például határidőhöz, jogi képviselethez vagy személyes érintettséghez köthető. Ez utóbbi valósul meg azáltal, hogy a polgárok csupán saját ügyükben – a rendelkezésükre álló jogorvoslatok kimerítését követően – tehetik ezt meg az alkotmányjogi panasz révén.
2. Az actio popularis eltörlése után megmaradó, jogszabályokkal szemben előterjeszthető alkotmányjogi panasz visszalépés az alkotmányvédelemben.
Az alkotmány védelmét szolgáló normakontroll-eljárások csak abban az esetben tölthetik be rendeltetésüket, ha – hivatalból történő megindíthatóságuk hiányában – az erre feljogosított indítványozók az Alkotmánybírósághoz fordulnak. Legyen bármilyen széleskörű egy alkotmánybírósági hatásköri katalógus, nem biztosíthatja az alkotmány védelmét akkor, ha a konkrét felülvizsgálati eljárások nem indulnak meg – akár a szűkre szabott indítványozói kör miatt, akár az arra jogosultak indítványozási hajlandóságának hiányában.
Míg a rendszerváltást követő két évtizedben bárki személyes érintettség és érdekeltség nélkül kezdeményezhette valamely jogszabály alkotmányossági kontrollját, az új szabályozás és az arra alapított gyakorlat értelmében ehhez – egyebek mellett – kvalifikált érintettség szükséges. Az alkotmányvédelemből ezzel indítványozóként kiszorultak mindazok a polgárok, akik nem bizonyítják valamely alapjoguk sérelmének személyes, közvetlen és tényleges elszenvedését. Ugyancsak az alkotmányvédelmet korlátozó hatása van annak, hogy a panasz kizárólag alapjogsérelem esetén terjeszthető elő – egyéb alkotmánysértést, a hatalommegosztás vagy a jogállamiság sérelmét a polgárok nem kifogásolhatják az Alkotmánybíróság előtt. A civil társadalom indítványozási lehetőségeinek szűkítése végső soron az alkotmányvédelem hatókörét csökkenti.
3. Az actio popularis eltörlése után megmaradó, jogszabályokkal szemben előterjeszthető alkotmányjogi panasz visszalépés az objektív és preventív alapjogvédelemben is.
Az Alkotmánybíróság hatáskörei közül nem csak az alkotmányjogi panasz szolgálja az alapjogok védelmét, a normakontroll-eljárásoknak is van jelentős, objektív és preventív természetű alapjogvédelmi hatása. Egy alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése az alkotmány védelmét biztosítja, a jogrendszer alapjog-konformitását szolgálja; ugyanakkor amennyiben egy ilyen jogszabály kikerül a jogrendszerből, az számos jövőbeni individuális alapjogsérelem bekövetkezését előzheti meg.
A civil indítványozási lehetőségek szűkítésének következtében nem csak kevesebb alaptörvény-ellenes jogszabály alkotmánybírósági felülvizsgálatára és megsemmisítésére van mód, hanem az alapjogsértő normák csak később, jellemzően a rendesbírósági jogorvoslati fórumok végigjárását követően juthatnak el a testület elé. Az emberi jogi civil szervezetek, amelyek sokszor proaktív módon, a jogsérelmek megelőzése érdekében, nem egyszer különösen kiszolgáltatott helyzetben lévő, gyenge érdekérvényesítési képességekkel rendelkező személyek védelmében fordultak az Alkotmánybírósághoz, saját jogon már nem kezdeményezhetik a jogsértő jogszabályok felülvizsgálatát. Ezt csak reaktív módon, egy ténylegesen érintett panaszos képviseletében tehetik meg, miután a konkrét ügyben valamennyi rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőséget kimerítettek.
4. Az alkotmányjogi panasz nem szükségszerű eszköze az individuális alapjogvédelemnek.
Az alapjogvédelmi rendszer funkcionálisan és intézményileg is differenciált, ennek az összetett garanciarendszernek a jogállami minimuma az individuális bírói alapjogvédelem. Amelyik jogrendszer nem biztosítja az alanyi alapjogok tekintetében a bírósághoz fordulás jogát, abban ezek a jogok – még ha politikai, társadalmi vagy egyéb feltételeknek köszönhetően érvényesülnek is – alapjogokként csak papíron léteznek. Csak a jogi úton kikényszeríthető alapjogok jelenthetik a közhatalmi cselekvés tényleges korlátját, e kikényszeríthetőség pedig a bírói alapjogvédelem által valósul meg. Kizárólag a bíróságot jellemzik ugyanis egyidejűleg bizonyos jogállási és hatásköri tulajdonságok, amelyek szerint a bíróság magas szinten garantált független jogállású szerv, amely szigorúan és garanciális jelleggel szabályozott eljárásban jogilag kötelező erejű, végleges és kikényszeríthető döntést hoz az alapjogsérelem ügyében. Ezek alapján a bíróságok – legyen szó rendes- vagy alkotmánybíróságról – a hatékony jogvédelem feltételeinek olyan egyedülálló kombinációjával rendelkeznek, amelyet egyetlen más alapjogvédő intézmény (például ombudsman, alapjogvédő hatóságok) sem tud felmutatni.
Az alapjogok bírói védelme, ahogyan a legtöbb európai országban, Magyarországon is a rendesbíróság és az alkotmánybíróság intézményi kettősségében valósul meg. A bírói alapjogvédelem funkciója nem feleltethető meg teljeskörűen a rendesbíróság intézményének. Az alkotmánybíróság szerepét az alapjogi bíráskodásban mindenekelőtt az alapozza meg, hogy a centralizált alkotmánybírósági modellben a normakontrollt az alkotmánybíróságok számára tartják fenn. A normakontroll monopóliumával rendelkező alkotmánybíróság közreműködése így szükségszerűvé válik az individuális alapjogvédelemben, ha a jogsérelem mögött egy jogszabály hibája rejlik. A rendesbíróság jogértelmezésének alkotmánybírósági kontrollját biztosító alkotmányjogi panasz azonban „csak” egy lehetséges többletgarancia.
Utóbbi esetben az alkotmánybíróság jogorvoslati fórumként az alapjogok kikényszerítésének további biztosítékát jelenti, de bekapcsolása az alapjogi bíráskodásba nem ad hozzá többet az egyéni alapjogvédelem megvalósulásához, mint amit egyébként egy további – kifejezetten alapjogi szempontokat érvényesítő – rendesbírói jogorvoslati fórum jelent(ene). Az alkotmánybíróság egy újabb jogorvoslati szintként, kifejezetten alkotmányalkalmazásra szakosodott önálló bírói testületként, többletgaranciaként szolgál, de az egyéni alapjogérvényesítést nem teszi és nem is teheti teljesebbé, hiszen jogállamban erre a rendesbírósági hatásköröknek az alkotmánybíróság igénybevétele nélkül is elegendőnek kell lenniük. A szubjektív jogvédelem nézőpontjából az alkotmányjogi panasz csak azt szolgálhatja, hogy egyes – az alkotmánybíróságon éppen befogadott – ügyekben a rendesbírósági döntés alapjogsérelmet okozó anomáliáit orvosolja.
5. A valódi alkotmányjogi panasz alapvetően objektív és preventív jogvédelmi eszköz.
A magyar alapjogi bíráskodás működési deficitjére az Alaptörvény a valódi alkotmányjogi panaszeljárás intézményesítésével adott választ. Az alapjogi bíráskodás jobbításának centrumába ezzel az Alkotmánybíróságnak a rendesbíróságokra is kiterjesztett kontrolltevékenysége került. Az individuális alapjogvédelem azonban nem az Alkotmánybíróság számára fenntartott feladat, és a valódi alkotmányjogi panasz bevezetése sem tette azzá. Ellenkezőleg: a szubjektív jogvédelem – bár ellátásában ezáltal nagyobb szelet jut az Alkotmánybíróság számára – elsődleges letéteményesei és felelősei a rendesbíróságok. A rendesbírósági eljárásokat – ha az alkalmazandó jogszabály alapjogsértő, szükségszerűen, egyébként lehetőségként – alkotmánybírósági hatáskörök (konkrét normakontroll eljárás, alkotmányjogi panasz) egészítik ki. A konkrét bírósági ügyekben érintett polgárok oldaláról közelítve ezáltal ezeknek az alkotmánybírósági jogköröknek az egyéni alapjogok védelmét szolgáló – szubjektív és reaktív – funkciója jut szerephez: mindkét említett alkotmánybírósági hatáskör azt a célt szolgálja, hogy az egyén által elszenvedett alapjogsérelem orvoslást nyerjen.
Az a körülmény, hogy az alkotmányjogi panasz alapjogi igényekhez kapcsolódik, és hatékony jogorvoslatot is kilátásba helyez, valóban azt a látszatot keltheti, hogy az Alkotmánybíróság e hatáskörén keresztül a jogkereső polgárok kiszolgálójaként jár el. E mechanizmus szubjektív jogvédelmi funkciója azonban viszonylagos. Míg a rendesbíróságok alkotmányos kötelezettsége minden alapjogsérelem orvoslására kiterjed, az Alkotmánybíróságra ez korántsem igaz. A panasz befogadási kritériumai széles mozgásteret biztosítanak a testületnek az ügyek szűrésére. Az alkotmányjogi panasz kivételes, szubszidiárius jellege fejeződik ki a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségek kimerítésének követelménye mellett az ügyek megszűrését lehetővé tevő – meglehetősen bizonytalan tartalmú – feltételek deklarálásában is. A szabályozás nem azt tartja szem előtt, hogy az egyéni jogsérelmek mindenképpen orvoslást nyerjenek; az egyén panaszjoga helyett sokkal inkább az Alkotmánybíróság mérlegelési szabadsága kerül előtérbe, amelynek köszönhetően a testület szabadon alakíthatja az alkotmányjogi panasszal garantálható alanyi alapjogvédelem határait.
Az Alkotmánybíróság mérlegelési szabadsága azt biztosítja, hogy a testület mindenekelőtt az alapjogok általános érvényesülése szempontjából meghatározó ügyekre koncentrálva fejlessze és egységesítse az alapjogértelmezési gyakorlatot, javítsa a rendesbíróságok alapjogokkal kapcsolatos ítélkezésének színvonalát. Az alkotmányjogi panasz fókuszpontja így kevésbé az egyén, mint inkább az ügy, rendeltetése elsősorban az objektív jogvédelem.
6. Az alapjogi szuperbíráskodás elkerülésének garanciája az alkotmányjogi panasz befogadásának és elbírálásának a panasz funkciójához igazodó világos és ellenőrizhető szempontrendszere.
Az alkotmányjogi panasztól már bevezetése előtt sem azáltal volt remélhető az alapjogérvényesülés előmozdítása, hogy az Alkotmánybíróság egyfajta szuperbíróságként minden egyes alapjogi szempontból hibás bírósági ítéletet felülvizsgál. Az új eljárás sokkal inkább általános jelleggel és áttételes módon hathat ki pozitívan a rendesbírósági alapjogvédelem színvonalára. Az alkotmányjogi panasz egyéni jogokat védelmező jellege ennek megfelelően kéz a kézben jár e jogorvoslat kivételességének következetes érvényre juttatásával. Az Alkotmánybíróság – bár működése a panaszeljárásban a rendesbíróságokkal funkcionális azonosságokat mutat – az igazságszolgáltatási hatalmi ággal össze nem téveszthető rendeltetéssel és felelősséggel bír az alapjogokat védelmező jogállami rend megőrzésében. Az alkotmányjogi panasz tehát nem duplikálhatja, csak differenciálhatja az alapjogok bírói típusú védelmét – egy ettől eltérő szerepfelfogással az Alkotmánybíróság szuperbírósággá válna.
Az Alkotmánybíróság nem önmagában azzal kerülheti el a szuperbíróság szerepét, hogy – az ügyek megszűrését biztosító széles mozgásterét kihasználva – csak kevés ügyben jár el. A panasz rendkívüli jellegét, szubszidiaritását nem mennyiségi, hanem minőségi szűrési szempontok garantálhatják. A szuperbírósági szerepkör elkerülésének sikeressége ennél fogva attól függ, hogy az Alkotmánybíróságnak mennyiben sikerül – erre irányadó világos és ellenőrizhető szempontrendszer kidolgozásával – azonosítania azokat az ügyeket, amelyekben helye van alkotmánybírósági felülvizsgálatnak.
A vitairat megállapításai nagyrészt az Eötvös Károly Intézet műhelyében folyt Az alapjogok a bírósági ítélkezésben című kutatás eredményei. A kutatás alkotmányjogi panasszal kapcsolatos eredményeihez lásd különösen Somody Bernadette – Vissy Beatrix: Az egyéni bírói alapjogvédelem intézményi-hatásköri modellje Magyarországon. In: Somody Bernadette (szerk.): Alapjogi bíráskodás – alapjogok az ítélkezésben. Budapest, 2013, L’Harmattan. A vitairat továbbá a következő cikkek megállapításaira támaszkodik: Somody Bernadette – Vissy Beatrix: Az alkotmánybíráskodás jövője. Fórum-hozzászólás. Fundamentum 2011. 4. szám; Uők: Citizens’ Role in Constitutional Adjudication in Hungary: From the Actio Popularis to the Constitutional Complaint. ANNALES Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae, Sectio Iuridica (2012); Vissy Beatrix: Az individuális alapjogvédelem kilátásai az alkotmánybíráskodásban. Merre mutat az alkotmányjogi panasz iránytűje? Magyar Közigazgatás 2012. 2. szám.
A konferencia vitairata letölthető innen:
Alapjogi bíráskodás konferencia - Vitairat
