Az alkotmányos helyreállítás feladatai a negyedik módosítás után

Az Eötvös Károly Intézet kezdetektől képviselt álláspontja szerint a 2011-ben elfogadott alaptörvény már eredeti formájában is letért a demokratikus jogállamiság nyomvanaláról, azaz nem volt szigorú értelmezés alapján jogállami alkotmánynak tekinthető. Ebből a szempontból tehát, ha a negyedik módosítás mérföldkőnek is tekintendő, a legfontosabb „határsértés” már korábban megtörtént. Ugyanakkor az alkotmányok értékelési kódja nem kétértékű, nem bináris, azaz a különböző közjogi berendezkedések, az alapjogi biztosítékok folyamatos skálán értékelhetők az alkotmányosság szemszögéből. Megkülönböztethetünk jobb és rosszabb minőségű rendszereket a jogállami alkotmányok körében is, sőt a jogállami alkotmány mércéjét nem megütő rezsimek között is vannak rosszak, rosszabbak és még annál is rosszabbak. Léteznek továbbá vegyes rendszerek, amelyek tartalmaznak lényeges jogállami összetevőket annak ellenére, hogy nem tekinthetők demokratikus jogállaminak. Ebből a nézőpontból kijelenthető, hogy a negyedik módosítás érdemben tovább rontotta a hazai jogrendszer alkotmányos minőségét. Húsz esztendő alkotmánybírósági joganyagának eltüntetése után alapvető viszonyítási pontok válhatnak elérhetetlenné a jogalkalmazók és a jogkeresők számára. A mérce elvételével a jogalkalmazás alapjogi színvonala bizonyosan zülleni fog, a jog morális rétege hull szét, válik alkalmazhatatlanná. Meggyengül az eljáró bírák függetlensége. A politikai reklámok alaptörvénybe foglalt súlyos korlátozása, a kormányzati propaganda korlátlan szabadsága mellett, súlyos csapás a szabad és tisztességes választások esélyére. A felekezeti diszkrimináció alaptörvénybe vésése tovább rombolja az állam világnézeti semlegességét és a polgárok lelkiismereti szabadságát. És hosszan sorolhatnánk. A magyar közjogi rendszer, miközben továbbra is tartalmaz jogállami elemeket, egyre távolabb kerül a demokratikus jogállam ideáljaitól.

A negyedik módosítás után kialakult helyzet politikai szempontból is értékelendő. Az alkotmányosság törékeny történeti képződmény, sikerének politikai feltételei is vannak. Ahol létezik és virágzik, ott a jogállami demokrácia nem korlátozódik pusztán intézményes eljárásokra és azok mögöttes elveire, hanem sikerének alapvető záloga, hogy a legfontosabb politikai szereplők nyilvánosan is azonosulnak vele, pontosabban azzal az alakzatával, amely az adott ország sajátos politikai folyamatai eredményeként kialakult. A közjogi berendezkedés állapotának értékelésekor ezért figyelembe kell vennünk azt is, hogy az egymással versengő politikai szereplők milyen mértékben azonosulnak vele. A 89/90-es alkotmány lényegi jellemzője volt, hogy az egymással versengő politikai csoportok közös, kompromisszumos műve volt. Ezzel szemben a 2011-es alaptörvény lényegi jellemzője, hogy egyoldalúan, érdemi vita nélkül, a politikai ellenfelek tiltakozása közepette fogadták el. Annak idején éppen ezért valószínűsítettük azt, hogy az alaptörvény nem válhat a konszolidáció kiindulópontjává, mert a Fideszen kívül senki nem fogadta el, ezért idővel a Fidesztől különböző politikai szereplők alkotmányos identitásukat éppen vele szemben fogják meghatározni. A negyedik módosítás ebből a szempontból is érdemi határpontnak tekinthető.

Strandalkotmányok kora?

Az alkotmány stabilitása önmagában is alapvető társadalmi követelmény. A nem stabil alkotmány nem képes feladatát ellátni. A közös társadalmi értékek meggyengülésének idején, a hamis ígéretekkel az előző rend tagadásaként hatalomra kerülő kérészéletű kormányzatok természetük szerint hajlanak majd arra, hogy ideologikus alkotmányozás útján „stabilizálják” hatalmukat. Akadt hasonlóra példa a fejlett világban is, például Franciaországban. Magyarország gazdasági és szellemi alapjai, nemzetközi pozíciói, más országokhoz hasonlítva, túlságosan gyengék ahhoz, hogy ilyen kísérleteket súlyos károk nélkül kibírjon. Mindazonáltal mégis azon a ponton állunk, ahol a hatalmi reváns körébe került maga az alkotmány is. Az átlátszó hazugságok rendszerét, akár strandszezonról strandszezonra újabb átlátszó hazugságok rendszere követheti. A manipulációt, amelynek központjában történetileg hamis nemzeti tradíciót helyeztek, újabb manipuláció váltja újabb hamisság jegyében. A Nemzeti Együttműködés Rendszere egyébként már maga is létrehozta a strandalkotmányozás jelenségét, mégpedig az ötletszerű és politikai alkotmánymódosítások sorával. Ezzel szemben álláspontunk szerint ma Magyarországnak olyan stabil alkotmányra van szüksége, amelyből alkotmányos patriotizmus sarjad ki.

Dolgozni a végleges alkotmányért!

Nem lehet elégszer leírni, Magyarország végleges alkotmánya az alkotmányos jobboldal és az alkotmányos baloldal közös műve lesz. Ezt aligha fedi el hosszabb távon a magyar politikai kultúra egyik legerősebb negatív hagyománya: a készség a megalkuvásra az elfogadhatatlannal. Az az attitűd, amelyik a bármikor fennállót védelmezi, azt mondva, legyen úgy, ahogy most van! Holott a provizórikus állandósítása a legnagyobb kockázat. Amíg az alkotmányos stabilitást nem érjük el, ide-oda rángatják majd mindig, nemcsak az alkotmányt, hanem az országunkat is. Az idősebbek, középfiatalok tudják, mit ért a Harmadik Köztársaság alkotmányos stabilitása. Minden jel szerint a demokratikusan gondolkodó állampolgárok legfiatalabb nemzedéke számára a negyedik módosítás jelentette társadalmi szinten az alkotmányos öntudatra ébredést, és az ő politikai identitásuk középpontjában az alkotmányossággal, az alkotmányosság iránt érzett felelősséggel, már az Alaptörvénnyel szemben alakul ki. Ennek azért van jelentősége, mert ez önmagában is kizárja annak az esélyét, hogy az Alaptörvény akár jelentősen módosított formában is a konszenzusos alkotmány kiindulópontja lehessen.

A helyreállítás lehetséges pályái

Az alkotmányos helyreállítás feladatának végiggondolásakor két alapvető szempontot kell mérlegelni. Az első a kívánatos végeredmény, a második pedig az ehhez elvezető politikai pálya. A végeredmény tartalmi értékeléséhez a mércét továbbra is a rendszerváltás alkotmánya adja, ez azonban nem jelenti azt, hogy magához a szöveghez is vissza lehet térnünk. A tartalmi szempontokon túl alapvető követelmény, hogy a végleges alkotmánynak bírnia kell a jobb- és baloldali demokraták támogatását is. Ez a kívánalom a helyreállítás lehetséges politikai pályáját is befolyásolja. Az oda vezető útnak olyannak kell lennie, amelynek életszerű végeredménye egy konszenzussal elfogadott jogállami alkotmány.

Ami kívánatos

A demokratikus jobb- és baloldal által közösen elfogadott alkotmányhoz ma képzelőerő szükséges. Sőt valójában abban sem lehetünk biztosak, hogy néhány év múlva ugyanazok a szereplők látják majd el a jobb- és baloldal politikai képviseletét, mint akik ma. Ennek ellenére a kialakítandó helyreállítási stratégiának tekintettel kell lennie erre a kívánalomra, és már a közbeeső, ma tervezhető lépéseknél is szem előtt kell tartani, hogy ezek ne nehezítsék a későbbi szóértést a demokratikus jobboldallal. Ez nem gyengeség: a demokratikus jogállam híve nem járhat el másként, hiszen egy tartalmilag tökéletes alkotmány sem válhat stabillá, ha az egyik oldal politikai képviselete elutasítja azt.

Az alkotmányozás eljárási szabályai a demokratikus jobb- és baloldal közös alkotmányozásának igényét hivatottak kifejezni. Ugyanakkor egyáltalán nem biztos, hogy az Alaptörvény módosítását szabályozó normák minden helyzetben feltétel nélkül követendők a helyreállító alkotmányozás során: bekövetkezhet az Alaptörvény olyan mértékű legitimitás-vesztése, amely miatt elvileg elfogadható lehet az Alaptörvény hatályon kívül helyezése az Alaptörvény normáinak a mellőzésével is. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy ez komoly gyakorlati és elvi problémákat vetne fel, mert a jogszerűség mellőzésével helyreállított alkotmányosság maga is súlyos legitimitáshiánnyal indulna.

Ha a Fidesz választást nyer 2014-ben…

A Fidesz esetleges választási győzelme nem feltétlenül jelentené azt, hogy a szavazók az alaptörvény rendszerére is igent mondanak, hiszen a választók sokféle szempontot mérlegelhetnek, de ez a kimenet a következő néhány évre gyakorlatilag mégis lehetetlenné tehetné az alkotmányos helyreállítást, miközben a most hiányzó legitimitást sem pótolná. Ez a helyzet mindenesetre nehezítené a helyreállítás esélyét abban az esetben is, ha a Fidesz választási győzelmének tisztaságát az elfogulatlan vizsgálat alapján nem lehet kétségbe vonni.

Ha viszont a választási győzelem bizonyíthatóan választási csalás(ok) eredménye lenne, akkor megnőne az esélye annak, hogy a politika az utcára kerül, és ugyancsak napirendre kerül az eredeti alkotmányozás, amely a dolog természetéből fakadóan eljárásjogi értelemben sem az Alaptörvénnyel sem pedig a jogállami forradalom alkotmányával nem lehet kontinuus (de eszmei folyamatossága, mivel éppen az Alaptörvényt tagadná, csak az Alaptörvénnyel kizárt). Az alkotmányozás eme útja éppen a hagyományt megtörő jellege miatt sokféle veszélyektől terhes, továbbá olyan társadalmi mozgások kísérője illetve eredménye, amelyeket ugyancsak jobb elkerülnie, nem csak a jelenlegi politikai és vele sajnálatosan összefonódott gazdasági elitnek, de a társadalomnak is.   

A továbbiakban nem foglalkozunk ezzel az eshetőséggel. Kormányváltás esetén érdemben különböző helyzetet teremt, ha a helyreállításra törekvő pártok együttesen kétharmados többséggel rendelkeznek, illetve ha csak egyszerű többséggel bírnak.

Ha az ellenzéknél van a kétharmad…

Ebben a pillanatban ennek politikai realitása nem látszik nagyon valószínűnek, de nem lehetetlen a közvéleményben a gyors változás, továbbá az egyszerű többség és a kétharmad a jelenlegi választási szabályokat tekintve meglepően közel esik egymáshoz, ezért ez a lehetőség is vizsgálandó.  Amennyiben kétharmados többséget szerez az az ellenzék, amely kitart az alkotmányos helyreállítás igénye mellett, látszólag egyszerű a feladata, hiszen legalábbis a jelenlegi szabályok szerint minden további nélkül megszavazható az új jogállami alkotmány. A baloldali kétharmados többség viszont csakis akkor jár el helyesen, ha az egyoldalú alkotmányozás helyett jóhiszemű együttműködési ajánlatot tesz a kisebbségbe került jobboldalnak. Ha az ajánlat hasonlóan jóhiszemű együttműködési szándékkal találkozik, akkor megindulhat az alaptörvény rendszerének konszenzusos lebontása, amely ebben a helyzetben egyetlen lépésben végleges jogállami alkotmányt eredményezhet. Ebben az esetben is kívánatos, hogy az új (helyreállító) alkotmányt népszavazás szentesítse (ideális megoldás az új választás lenne).

Ha a jobboldal nem fogadja el az együttműködési ajánlatot, akkor a kétharmaddal rendelkező baloldal egymaga helyreállíthatja a demokratikus jogállamot. Ebben az esetben is elvárható, hogy a jogállam helyreállítása során, ha, például együttműködésre hajlandó politikai intézmények hiányában, nem tud politikai szervezeteknek, pártoknak ajánlatot tenni, legalább személyi gesztusokat tegyen, mindenekelőtt úgy, hogy független konzervatív személyiségeket von be a helyreállító munkába, a független intézmények vezetésébe. Mindazonáltal a jobboldali hozzájárulás hiányában az alkotmány nem tekinthető véglegesnek, azaz nem adhatjuk fel azt a követelményt, hogy az alkotmánynak végül mindkét oldal támogatását bírnia kell. Ha nincs konszenzus, szövegszerűen is nyilvánvalóvá kell tenni az alkotmány átmeneti jellegét. Mindazonáltal a módosításnak azt biztosítania kell, hogy ne fordulhasson elő megint, hogy a demokratikus jogállamot ilyen könnyen le lehessen bontani. Erre számos elfogadható technika létezik, egy az általunk preferáltak közül az, amely az alkotmánymódosítást két egymást követő parlamenti ciklus kétharmados országgyűlési döntéséhez köti.

Ma, főleg a negyedik módosítás után, nem életszerű, hogy a csak baloldali szavazatokkal elfogadott, és ezért átmeneti alkotmány formailag az alaptörvény átfogóan módosított szövege legyen. Ugyanakkor célszerű a legegyszerűbb technikával, a legrövidebb procedúrában végrehajtani az alkotmányozást, ezért is kézenfekvő a 89-es alkotmány alapszerkezetét tekinteni kiindulópontnak, de ez elvi okból, a helyreállító alkotmányozás követelményéből is következik. Természetesen nehézséget jelent, hogy az alaptörvény által létrehozott új intézményeket és tisztségeket nem lehet minden további nélkül megszüntetni a jogállami normák sérelme nélkül. Ezért ezeket a jogállami struktúrával összhangba kell hozni.

… és ha nincsen

Az alkotmányos helyreállításra készülő pártoknak egyértelműen és félreérthetetlenül a választási küzdelem középpontjába kell állítaniuk a jogállami restauráció kérdését, és – többek között – erre kell felhatalmazást kérniük a választóktól. Amennyiben így járnak el, és többséghez jutnak, megalapozottan hivatkozhatnak arra, hogy a választók ítéletet mondtak az Orbán-rezsim felett. Ez akkor is igaz lesz, ha az alkotmánymódosító többség nem jön össze, ám ez mégis alapvetően más helyzetet teremt az előző bekezdésekben vázolthoz képest. Ebben az esetben is indokolt törekedni arra, hogy a helyreállítás közjogilag szabályos eljárásban történjen, mert bármilyen ezzel ellentétes próbálkozás politikailag súlyosan veszélyes, legalább két okból. Az eljárásilag szabálytalan alaptörvény-módosítással a baloldali többség olyan határt lépne át, amelyet ugyan a jogállami alkotmánynak az alkotmányozási szabályozási elvek négyötödös többséghez kötő, vitatott alkalmazhatóságú paragrafusának hatályon kívül helyezésével a Fidesz is megsértett, de ezzel a szabálysértéssel azonnal semmivé válna morális fölénye a demokratikus jogállamot szétziláló Fidesszel szemben. Éppen a jogállam lebontóinak kezébe adná a jogállami érveket. Az eljárásilag szabálytalan módosítás nem állhatna magában, olyan intézményi akadályai is lesznek, mint az Alkotmánybíróság, amely nem hagyhat ilyen döntéseket szó nélkül.

Ezért kétharmados többség hiányában a helyreállítás politikai megoldást követel. A helyreállítást támogató többség hivatkozhat arra, hogy a demokratikus közösség ítéletet mondott az Alaptörvény felett, és ez együttműködésre kötelezi a jobboldalt is. Az új többségnek ebben a helyzetben azonnal ideológia-mentes alkotmányt kell beterjesztenie az Országgyűlésben, felszólítva a Fideszt, hogy támogassa azt. Ezzel egyidejűleg be kell jelentenie, hogy elutasítás esetén készen áll az Országgyűlés feloszlatására és új választások azonnali kiírására. A feladat olyan politikai helyzet kialakítása, amely reális esélyt ad a jogállami alkotmányosság híveinek.

A jobboldal részvétele

Többszörösen rögzített megállapításunk, hogy a demokratikus jobboldal részvétele nélkül nincsen véglegesíthető jogállami alkotmány. Ez a tétel azonban egy súlyos gyakorlati problémával szembesíti az alkotmányos helyreállítás híveit. Annak, hogy a demokratikus jobboldal egyenrangú, aktív résztvevője legyen a helyreállításnak, előfeltétele, hogy először elfogadja a helyreállítás szükségességét. Ma ettől még nagyon távol vagyunk. A demokratikus jogállam szétzilálásának ma is vannak szép számmal jobboldali bírálói, de a bírálóknak nincsen szervezett politikai képviselete. E konzervatív kritikusokat, noha a Fidesz politikáját elutasítják, politikai értelemben a ma ismert demokratikus pártok sem képviselik. Továbbá, a demokratikus érzelmű és öntudatú jobboldali polgárok többsége vélhetően még ma is azzal a Fidesszel azonosul, amely a jogállam lebontásának politikáját képviseli. Ezért a Fidesz részvételének a kérdése ma nem kerülhető meg.

Joggal merülhet fel a kérdés, hogy a jogállamot súlyosan korlátozó politikát folytató pártnak miért kellene bármiféle szerepet kapnia a helyreállításban. Amint erre korábban többször utaltunk különösen komolyan vetődik fel vezetői tekintetében. Sejthető ugyan, hogy a kormánytöbbséghez tartozó politikusok közül sem mindenki lelkesedik a jogállam lebontásáért, de ha vannak is ilyen ellenérzések, ezeknek semmiféle politikailag értelmezhető jelét nem adták, következményük nem volt. A kérdés indokolt, a válasz azonban az, hogy ha komolyan vesszük a jobboldal részvételének szükségességét, akkor nem hagyható ki a folyamatból az a párt, amelyet ez a társadalmi csoport maga a saját politikai képviseletének tekint. Márpedig az ebbe a körbe tartozó polgároknak vagy nincsen képviselete az országos politikában, vagy még mindig a Fidesz látja el azt. Ez az állapot nincsen kőbe vésve. Elképzelhető, hogy ez a csoport idővel megszervezi magát a Fideszen kívül. A helyzet ellentmondásos: egyfelől, a Fidesz valamennyi képviselője megszavazta az országot a jogállami demokrácia útjáról letérítő indítványokat. Másfelől, a Fidesz szavazóinak a többsége demokrata, olyan polgártársunk, akik nélkül nem alkotható demokratikus politikai közösség. A Fidesz tehát nem politikája és politikusai, hanem szavazói miatt lehet nélkülözhetetlen szereplője a helyreállításnak, mindaddig, amíg a jobboldali demokraták kritikus tömege ezt a pártot támogatja. Miközben tehát meg kell különböztetnünk a Fidesz szavazóit politikusaitól, demokratikus legitimációját nem vonhatjuk kétségbe. Különösen akkor nem tehetjük ezt meg, ha a magyar alkotmányosság legújabb történetére gondolunk, amikor a demokratikus legitimitással nem, de tényleges hatalommal rendelkező MSZMP a demokratikus átalakulás szereplője lehetett, politikáját új jogi személyiséggel jogállami alapra helyezte, és ebben a formában hat választáson szerzett demokratikus legitimációt, három cikluson át pedig a jogállami elvekkel összhangban kormányon is volt.