* * *
A magyar politika nyelvét a háborús retorika giccse uralja, és az ezen a nyelven elbeszélt történet szerint egész Európa, sőt a külső világ egésze, ideértve magát az ENSZ-et is, legyőzött szörnyként hever a magyarok lába előtt. A külső mellett hasonló sikerrel folyik a belső háború a Harmadik Köztársaság elpusztítandó vagy domesztikálandó intézményrendszere ellen. A legfontosabb az új, eszméjét tekintve korlátlan államot még mindig korlátozó utolsó belső monstrum, a sokat támadott, elnöke személyében is többször megsértett Alkotmánybíróság. Az Alkotmánybíróságnak viszont a harci teendőkről sem stratégiai sem taktikai elképzelései nem voltak ebben a háborúban, miközben olykor látványosan duzzogott, nem állt ellen, holott erre az eszközei legalábbis eddig, rendelkezésére álltak. Kardját rövid idő alatt szétrágta a rozsda, „Fogason függ, rozsda marja, Rozsda marja, nem ragyog”. És hát: „Munkátlanság csak az élet…”, de ne szaladjunk annyira előre!
1. Most nem foglalkozunk a magyar alkotmány lerombolásának első felelősével, hiszen az Országgyűlésen vita és beleszólás nélkül – ahogy a kés halad a vajban – átzavart törvények furcsaságairól másutt eleget írtunk. Amíg az Országgyűlés jogi és főként jogon túli valóságától e cikk tárgykörben eltekinthetünk, ezt nem tehetjük meg az Alkotmánybírósággal, hiszen – úgy is, mint az Országgyűlés bírája – az Alkotmánybíróság mostanáig sértetlen integritású, valóságos, a közjogi folyamatokat alakító tényező volt. Az Alkotmánybíróságnak volt önállósága, ezért személyes a felelőssége abban, ha ezt a szerepét elveszíti.
Amióta a kormányzó többség egybe esik az alkotmányozó többséggel, a hatalomgyakorlás alkotmányos korlátainak módszeres leépítése folyik. Nemcsak az alkotmányellenes törvényeknek hosszú a sora, hanem az olyan alkotmánymódosításoké is, amelyeknek az adott pillanat politikai szándékainak, és a nemegyszer méltatlanul kicsinyes személyes érdekek alkotmányba emelése, a politikai szeszély szolgálata volt célja. A nemsokára hatályba lépő alaptörvény pedig köztudottan komolyan sérti az alkotmányosság alapértékeit is.
Ilyenkor az alkotmányosság hívei, ha másban nem, az alkotmányvédelemre létrehozott Alkotmánybíróságban bízhatnának, amely ideáltipikusan nemcsak úgy veri vissza az alkotmányosságot érő támadásokat, hogy megsemmisíti az alkotmányellenes jogszabályokat, hanem azzal is, hogy minden döntésében értelmezi az alkotmányt. Bármilyen szöveget is emel az alkotmány szintjére az alkotmányozó hatalom, azt hogy a szavak mit jelentenek, az egyes rendelkezéseket hogyan kell érteni, az Alkotmánybíróság állapítja meg. A testület így nem egy szöveget – az alkotmánytörvény szövegét –, hanem annak állandó értelmezésével az olykor a szöveg árnyékában meghúzódó alkotmányosság eszméjét juttatja érvényre. Nincs teljesen elveszve az alkotmányosság, amíg olyan Alkotmánybíróság működik, amely független, és hatásköre szerint bármilyen jogszabály alkotmányosságát megvizsgálhatja, az alkotmányellenes jogszabályt pedig megsemmisítheti.
Az alkotmánybíráskodás ezek szerint közjószág, mindnyájunké, és lám a közjogász értelmiség, természetesen köztük neves konzervatív tekintélyek, a legélesebben a nemzeti együttműködésnek az Alkotmánybíróság elleni rohamait kritizálta az elmúlt másfél évben.
A kormányzó többség Alkotmánybíróság elleni támadásai, a felsorolt ismérvek mindegyikét érintették: a függetlenséget (alkotmánybírák jelölési rendjének megváltoztatása; kormánypárthoz egyértelműen kötődő, a szakmai feltételeknek meg nem felelő alkotmánybírák megválasztása; a testület elnöke megválasztásának újraszabályozása) és hatáskörét is (az AB a költségvetéssel és a közteherviseléssel kapcsolatos törvényeket immár általában nem vizsgálhatja, az absztrakt utólagos normakontroll hatáskör gyakorlása pedig csak egy szűk kör indítványára történhet).
Az Alkotmánybíróság maga korántsem mutatkozott hasonlóan aktívnak saját hatásköreinek ügyében, illetve a fülkeforradalmi jogalkotás alkotmány elleni támadásainak kivédésében. Ennek pontos jelzője az a döbbenetes tény, hogy napirendjére csak elvétve kerülnek az új Országgyűlés megalakulása óta elfogadott törvények, és döntés ezekben az ügyekben alig-alig született.1 Miközben az alkotmányvédelem ideje elfogyóban van, az Alkotmánybíróság 2011 szeptemberében az egyik héten egyáltalán nem tartott teljes ülést, a következő héten pedig a testület napirendjén nem szerepelt egyetlen alkotmánybírósági döntés tervezetének megvitatása sem.2 Ez ráadásul közvetlenül azután történt, hogy ismertté vált az Alkotmánybíróságról szóló új törvény tervezete, amely alapján a folyamatban levő eljárások túlnyomó többsége magától megszűnne, anélkül hogy az alkotmányosság kérdésében az Alkotmánybíróságnak állást kellene foglalnia. Az arányokat érzékeltetendő: az Alkotmánybíróság által el nem bírált mintegy 1600 (!) ügy kerülhet a szemétkosárba, és marad tízegynéhány (továbbá az a százalékosan szinte kimutathatatlan néhány ügy, amelyeket az eredeti indítványozók, a törvény biztosította kedvezménnyel újból benyújthatnak).
2. A tervezet – ez tudható és nem is cáfolták – alapvetően az Alkotmánybíróságon készült.3 Azaz a testület nemcsak tétlenségével asszisztál, hanem tevőlegesen is hozzájárul a köztársasági alkotmány vívmányainak lebontásához.4 Ez valóban drámai fejlemény. Az elmúlt másfél évben hozzászoktunk a titkos, a nyilvánosság, az információszabadság alkotmányos elvét sértő, a törvény-előkészítés szabályait semmibe vevő törvényalkotáshoz. Az viszont újdonság, hogy az az Alkotmánybíróság, amelynek az alkotmányosságot a jogalkotóval szemben képviselnie kell, az alkotmánysértésben maga is részt vesz. (Miközben az érintettek álláspontját ki kell kérni, azért az állatkerti törvény kidolgozását nem helyes az állatkert lakóira bízni.) A tervezetnek kétségkívül van gondja az Alkotmánybíróság kényelmi szempontjaira.
Az Alkotmánybíróságra vonatkozó új szabályok mintha annak az elvárásnak a jegyében készültek volna, hogy lehetőség szerint minél ritkábban töltse be a testület alkotmányvédelmi feladatait. Ezt a szabályok nemcsak az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítésével érik el, hanem azzal is, hogy a jövőben a testület átfogó, rendszerszemléletű alkotmányos eljárásait csak a legszűkebb és politikailag megbízható indítványozói kör kezdeményezheti. Miközben örvendetes a valódi alkotmányjogi panasz megteremtése (de az már durva korlátozás, hogy kötelező lesz az ügyvédi képviselet), senki nem indokolta, hogy ez miért jár együtt a magyar Alkotmánybíróság legfontosabb hatáskörének leépítésével. Ez – az Alkotmánybíróság hatáskörét korlátozó szabályokhoz hasonlóan – azzal a következménnyel jár, hogy az alkotmányosság a jogrendszer nem minden részében lesz kikényszeríthető. Az Alkotmánybíróságnak csak erős aktivizmust feltételezve maradna tere a szabályozások alkotmányellenes filozófiája elleni fellépésre. Ritkábban hivatkozhat majd, ha egyáltalán lesz ilyen ügy, olyan értékekre, mint a hatalommegosztás, a jogállamiság vagy a demokrácia. Így kevésbé számíthatunk rá abban is, hogy az új alaptörvény immanens hibáit a bíróság gyakorlata igazítja majd ki.
Néhány hónapja van már csak a testületnek, azaz saját tervezetük szerint is csak az év végéig bírálhatja el az évek során felhalmozott ügyhátralékot, ám a bírák nem sietik el, hogy hivatásukat teljesítsék, miközben megszűnik annak lehetősége, hogy bárki, személyes érdekeltségétől függetlenül, a politikai közösség érdekében fellépve kezdeményezze az alkotmányosság helyreállítását.
3. A törvénytervezet talán legérdekesebb szabályait a záró rendelkezések között találjuk. Ezek szerint a törvény hatálybalépésekor, tehát 2012. január 1-jén folyamatban lévő minden olyan eljárás megszűnik, amely tartalma szerint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára vagy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányul, de amelyet nem a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede vagy az alapvető jogok biztosa kezdeményezett. Kivételesen az így el nem bírált indítványt három hónapon belül ismételten benyújthatja az az indítványozó, aki szerint az általa támadott jogszabály nemcsak a ma még hatályos alkotmányt, hanem az alaptörvényt is sérti, megsemmisítése az ő személyes jogi helyzetére nézve előnyös lenne, és egyébként az ügyben alkotmányjogi panasszal is élhetne. Ez utóbbinak az a feltétele, hogy bírósági eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán valamely, az alaptörvényben biztosított jogának a sérelme következzen be, és a jogorvoslati lehetőségeit – ha voltak ilyenek – már kimerítette.5 Ezek a szabályok azt eredményezik, hogy az Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő eljárások (az a körülbelül 1600 ügy, amelynek döntő többsége utólagos normakontrollra irányul) szinte mindegyike magától megszűnik, hiszen – az AB tájékoztatása szerint – jelenleg nincs olyan utólagos normakontrollra irányuló indítvány, amelyet az országgyűlési képviselők negyede vagy a kormány kezdeményezett volna, ombudsmani beadványból pedig tizenkettő van folyamatban, amelyből tíz irányul utólagos normakontrollra.6 Az indítványok egy tetemes része nem érinti közvetlenül az indítványozó polgárok, jogalanyok alapvető jogait.
Úgy néz ki, mintha az Alkotmánybíróság amnesztiát kapna a felhalmozott ügyhátralékára, pontosabban amnesztiát ad saját magának a felhalmozott ügyhátralékra. Az ügyintézési határidő nélkül dolgozó testület az akár évek óta folyamatban lévő ügyeitől egy csapásra megszabadulhat, anélkül, hogy azokban döntést kellene hoznia. Az amnesztia terhét az indítványozók és az alkotmányosság viseli: az indítványokat kidobják, a támadott, esetenként alkotmányellenes jogszabályok pedig a jogrendszer részei maradnak! A testület nemcsak munkától, hanem a felelősségtől is megszabadul, nem kell a kétharmados kormánytöbbség által elfogadott számos nyilvánvalóan alkotmányellenes, már megtámadott jogszabályt megsemmisítenie, vagy – ami ugyancsak kínos lenne – azokról kimondani, hogy nem is alkotmányellenesek.
A választott megoldás azt az elvet követi, hogy ha az új szabályozás szerint valakinek megszűnik az indítványozói jogosultsága, akkor a korábban – még indítványozói jogosultsággal felruházva – tett beadványa alapján indult eljárás is megszűnik. A folyamatban lévő ügyek elintézésre vonatkozó átmeneti szabály azonban ettől eltérő módon is megfogalmazható, és ha a tervezet szövegezőjét nem csupán az a cél vezérelné, hogy az Alkotmánybíróság minél kevesebb jogszabály alkotmányellenességéről döntsön, és az Alkotmánybíróság ne motorja, hanem féke legyen a nemzeti együttműködés alkotmányellenes működésének, akkor eltérő módon alakulna.
Nézzünk azért először egy példát, mi lesz egy átlagos indítványcsoport sorsa: Az Eötvös Károly Intézet 2010 szeptemberében az Alkotmánybírósághoz fordult a médiaszabályozás alkotmányossági vizsgálatát kérve.
Az Alkotmánybíróságnak az elmúlt több mint egy évben nem volt érkezése az indítvány elbírálására, és merészen tegyük fel, az elkövetkező három és fél hónapban sem lesz. Vajon mi lehet jövő januártól a sorsa az indítványainknak?
Alkotmányellenes – állítottuk –, hogy a közszolgálati részvénytársaságok vagyona feletti tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét a Műsorszolgáltatás Támogató és Vagyonkezelő Alap gyakorolja. A rendelkezés ugyanis sérti a közszolgálati műsorszolgáltatók független, illetéktelen befolyástól mentes működését. A Műsorszolgáltatás Támogató és Vagyonkezelő Alap kezelője az a Médiatanács, amelynek függetlensége úgyszintén nem biztosított. A mindenkori kormánytöbbség a vagyon elvonásával és kezelésével egyoldalúan befolyásolhatja a közszolgálati műsorszolgáltatók működését.
Az indítvány a szemétbe kerül, és leszámítva a kormánytöbbség által megbízhatónak minősített szűk kört (lásd lejjebb), nem lehet a jövőben sem ebben az ügyben az Alkotmánybírósághoz fordulni!
Sértik szerintünk az Alkotmányt a Médiatanács tagjainak jelölésére és választására vonatkozó szabályok. A törvényben nincs garancia arra, hogy ha egy vagy több parlamenti párt kétharmados többséget szerez, akkor ne kizárólag saját jelöltjeit válassza meg.
Alkotmánybírósági felülvizsgálatnak, ha a tervezet hatályba lép, nem lesz tere. Az indítvány a szemétbe kerül. Nem lesz indítványozó, akitől hasonló indítvány előterjesztését várhatnánk .
Ellentétesek az alkotmánnyal a Médiatanács elnökének jelölését és megválasztását leíró azon rendelkezések, melyek önmagukban is megalapozzák a kormánypárti többséget. A Médiatanács elnökének súlyát alkotmánysértő módon tovább növeli, hogy ő a Médiatanács hivatali szervezetének is a miniszterelnök által kinevezett elnöke.
Az indítvány a szemétbe kerül. Nem lesz helye az Alkotmánybíróság eljárásának.
Alkotmánysértő, hogy az elnök a Médiatanács vezetésével és a hivatali szervezet irányításával kapcsolatos hatásköreit akkor is gyakorolhatja, ha az Országgyűlés nem erősíti meg elnöki tisztségében.
Szemétbe az indítvánnyal! Nem lesz helye Alkotmánybírósági eljárásnak.
Sérti az alkotmányt, hogy a Médiatanács elnökének és tagjainak, valamint a Közszolgálati Kuratórium elnökének és tagjainak megbízatása több mint két parlamenti ciklusra, kilenc évre szól, ezt súlyosbítja, hogy még a többszöri újraválasztás is megengedett.
Az indítvány helye a szemétkosár. Nem lesz helye alkotmánybírósági eljárásnak.
A Közszolgálati Kuratórium elnökét meghatározott szakmai követelmény nélkül a Médiatanács „delegálja” kilenc évre. A Kuratórium elnökének személyéről az Országgyűlés nem szavaz, és a törvény semmilyen szempontot nem ad a Médiatanács általi „delegáláshoz”. Az eljárás átláthatatlan. A Kuratórium működését egyoldalúvá teszi az, hogy a Kuratórium elnökének szavazata döntő.
Szemétbe kell dobni az indítványt. Nem lesz helye alkotmánybírósági eljárásnak.
A közszolgálati műsorszolgáltatók vezérigazgatói jelölésének és választásának módja alkotmányellenes, mert a vezérigazgatókat bármilyen pályáztatás vagy nyílt szakmai megmérettetés nélkül a Médiatanács elnökének (aki csak a miniszterelnök jelöltje lehet) javaslata alapján a Médiatanács jelöli. A vezérigazgatók személyéről a Kuratórium akár egyszerű többséggel is dönthet. Ez megerősíti a kormány (parlamenti kormánytöbbség) befolyását a műsortartalomra.
El kell dobni az indítványt. Nem lesz helye alkotmánybírósági eljárásnak.
Alkotmányellenes, hogy a Közszolgálati Kódexet első alkalommal a Médiatanács fogadja el. A Közszolgálati Kódex a törvény szerint a közszolgálati intézmények pontos feladatait írja elő, tehát nyilvánvaló és közvetlen hatása van a közszolgálati műsorszolgáltatás tartalmára. Mivel a Médiatanács működésében nem biztosított a függetlenség, a Közszolgálati Kódex ilyen meghatározása mintaadó módon közvetett kormányzati befolyást biztosít a közszolgálati műsorszolgáltatás tartalmának kialakításában.
Szemétkosár. Nem lesz helye alkotmánybírósági eljárásnak.
Az indítványunk szerint hiányzik néhány fontos médiahatósági döntés hatékony bírói felülvizsgálata annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság ezt a helyzetet korábban alkotmányellenesnek nyilvánította. Ez a műsorszolgáltatási jogosultságok kiosztásánál leplezetlen önkényeskedéshez és korrupcióhoz vezethet, ezért kértük annak a szabálynak a megsemmisítését, amely alapján a médiahatóság a műsorszolgáltatási jogosultságok odaítéléséről dönthet.
Az EKINT-nek nem lesz joga az indítványt megújítani, de az új törvény alapján a frekvenciapályázaton sikertelenül pályázó majd egyszer akár alkotmányjogi panasszal fordulhat majd e szabály miatt az Alkotmánybírósághoz. A lelkesedését azért lelohaszthatja, hogy az Alkotmánybíróság e rendszer alkotmányellenességét már egyszer megállapította, a jogi helyzet mégis fennmaradt.
4. Fontos rámutatni arra, hogy az Alkotmánybíróságnak 2012. után is lesz olyan hatásköre, ami abban áll, hogy a testület a jogszabályoknak az alkotmánnyal való összhangját megvizsgálja, és amennyiben alkotmányellenességet tapasztal, az alkotmányellenes rendelkezést megsemmisíti. A korábban benyújtott absztrakt utólagos normakontroll indítványokról ezért akár dönthetne is a bíróság. Természetesen változik a kontroll mércéje, hiszen a testület a határozatait már nem a ma hatályos alkotmány, hanem a 2011-ben elfogadott Alaptörvény alapján hozza meg, azt vizsgálja majd, hogy a jogszabályok megfelelnek-e az alaptörvény rendelkezéseinek. Az eljárást eddig érintettségére tekintet nélkül, bárki kezdeményezhette, a politikai közösség érdekében fellépve indítványozhatta, hogy az Alkotmánybíróság egy alkotmányellenes szabályt irtson ki a jogrendszerből. Jövőre már csak az országgyűlési képviselők negyede, a Kormány és az ombudsman kezdeményezheti ezt.
De egyáltalán nem világos, hogy az utólagos normakontroll hatáskör fennmaradása mellett miért kell megszüntetni azokat a már megindult eljárásokat, amelyek januártól már nem lennének megindíthatók.
Ennek jogcsorbító hatását a fentebbi példán már bemutattuk. Ezek elbírálhatósága, feltéve persze, hogy az Alaptörvény alapján is értelmezhetőek, ésszerűek és az alkotmányosságot is szolgálják. Amikor ugyanis ezekről döntene a testület, a meghozatalakor is hatáskörébe tartozó döntést hozna, csak olyat, amelyet ekkor már az eredeti indítványozók nem kezdeményezhetnének. Ezen eljárások leállítása visszaható hatályú szabályozás, hiszen az indítványozói jogosultság birtokában beadott indítványok érvényére is kihat az, hogy a későbbiekben megváltozik az indítványozásra jogosultak köre. E megoldás szerint az Alkotmánybíróság döntésekor hatályos szabályok alapján kell tehát megítélni nemcsak az ügy érdemét (azt, hogy alkotmányellenesek-e a támadott rendelkezések), hanem azt is, hogy kell-e foglalkozni egyáltalán az akár évekkel korábban, még más jogi helyzetben beadott indítvánnyal. Ha ez az indítványozó jogainak érvényesítését tenné utólag lehetetlenné, biztosan alkotmányellenes megoldás lenne, ám az actio popularis keretében beadott indítványok értelmének utólagos elvesztése tekintetében, mivel nem a saját, hanem a politikai közösség érdekét képviseli az indítványozó – elismerjük –, az alkotmányellenességet már kétséges kimutatni, az viszont aligha tagadható, hogy az alkotmányosság eszméjét ezeknek az indítványoknak az életben tartása szolgálná. Az az alkotmányosság ügye, hogy a jogrendszerben ne maradhassanak alkotmányellenes szabályok. Ezt olyan átmeneti rendelkezések szolgálták volna, amelyek szerint az indítványozói jogosultságot az indítvány megtételekor hatályos szabályok alapján kellene megítélni. Az Alkotmánybíróság hatáskörét pedig, vagyis azt, hogy e szerv jogszabályok alkotmányosságát megvizsgálhatja, és az alkotmányellenes szabályt megsemmisítheti, a döntéshozatalkor hatályos szabályok szerint kellene megállapítani.7
Amennyiben ez, nyilván nem jogi, hanem politikai okok miatt mégsem lehetséges, a szakmai hírnevére valamit adó Alkotmánybíróság, ha mást tényleg nem tehet, legalább a jelenlegi szabályozás megváltozásáig hátralévő időben érdemi döntést hozna az összes vagy legalább az alkotmányosságot érintő legfontosabb olyan eljárásokban, amelyek a tervezett szabályok szerint megszűnnének, hogy bizonyítsa, nem érdekelt az időhúzásban. Még mindig három és fél hónapja van arra, hogy ezt megtegye. Ez is nagy szolgálat lenne a hazának és javítaná Alkotmánybíróság arculatát is.
Viszont mondhatja azt is, hogy „Van életem, mert henyélek.”
-----
Lábjegyzetek
1 Az új Országgyűlés megalakulása és 2011. szeptember 15-e között az Alkotmánybíróság 50 teljes ülést tartott. Ezeken 173 olyan határozatot hozott, amelyet a Magyar Közlönyben közzétettek. Ebből összesen öt volt olyan, amelyben az új Országgyűlés többségi akaratával konfrontálódott. Forrás: az Alkotmánybíróság honlapja
2 Forrás: az Alkotmánybíróság honlapja.
3 MG: Az Alkotmánybíróságon írhatták az Ab-ról szóló törvénytervezetet. Index, 2011. szeptember 2.
4 A bizonytalan eredetű törvénytervezet részleteiről MTI hír mellett több újságcikk is szólt már, de magát a tervezetet e kézirat lezárásáig senki nem tette közzé, mi magunk – ahogy többen, akik a tervezetről a nyilvánosságban véleményt mondtak – e-mailen kaptuk. Annak érdekében, hogy az olvasó is megismerhesse a teljes tervezetet az oldal alján közzétesszük.
5 Az alkotmányjogi panasz benyújtása feltételeihez képest az egyetlen kedvezmény ebben az esetben az, hogy nem érvényesül panasz benyújtásának hatvan napos határideje.
6 Sereg Andrásnak, az Alkotmánybíróság sajtófőnökének a tájékoztatása, MTI, 2011. szeptember 1.
7 Ha valaki a tervezet hívei közül erre azzal válaszolna, hogy ez ellentétes lenne az Alaptörvénnyel, annak figyelmébe ajánljuk, hogy az is módosítható. Ellentétben az elmúlt másfél év alkotmánymódosításaival ez az alaptörvény-módosítás nem az aktuális kormányzati érdekeket, hanem az alkotmányosságot szolgálná.
Csatolt dokumentum:
Az Alkotmánybíróságról szóló törvény kiszivárgott tervezete
