A jövő nemzedékek országgyűlési biztosáról

Szászfalvi László
elnök úrnak

Magyar Országgyűlés
Emberi jogi, kisebbségi és
vallásügyi bizottsága

Tisztelt Elnök úr, Tisztelt Bizottsági Tagok, Tisztelt Bizottság!

Megtisztelő felkérésükre, röviden összefoglalom a jövő nemzedékek országgyűlési biztosáról szóló jogalkotási kezdeményezésekkel kapcsolatos álláspontomat. Előre bocsátom, hogy a tág értelemben vett kérdéskörrel meglehetősen régen (1988-ban) kezdtem foglalkozni. Az időben azonban csak 1992-ig mennék vissza, és - természetesen a szabályozás tárgyának csakis azon elemeire térek ki -, melyeknek mai realitása van. Azokat a kérdésköröket érintem csak, melyekkel megítélésem szerint segíthetem az önök felelős döntését.

1. Az intézmény létrehozásának indokoltsága

1992-ben jelent meg Ombudsmann állampolgári jogok biztosa című könyvem(1,) melynek utolsó fejezete A környezetvédelmi biztos intézményének létrehozása címet viseli. A kérdés önálló tárgyalását akkor a személyes érdeklődésen túl két tényező külön indokolta. A környezet hazai állapota, nem utolsó sorban a szocialista iparosítás, a "természet leigázásának" importált megalomán vágyképe, és a lakosság jelentős részének közönye miatt a rendszerváltás idejére kritikussá és a miénkhez hasonló sűrűn lakott kis területű szovjet befolyás alatt álló országokhoz hasonlóan már-már tragikussá vált. és, ha valaki netán emlékszik, a rendszerváltás szellemi előkészületeiben a környezetvédő mozgalmak, tömegdemonstrációkkal is, jelentős szerepet vittek.

Ebben a ’92-es írásban az általános hatáskörű biztos alkotmányos szerepének értékelésén túl a szakosított ombudsman-intézmények közül részletesebben az adatvédelmi biztos, a kisebbségi jogok biztosa és a környezetvédelmi biztos szerepével foglalkoztam, mint olyanokkal, melyeket hazánkban indokolt lenne meghonosítani. A javaslataim közül az első három valósággá is lett, míg a negyedik megvalósulása máig várat.

Már a rendszerváltás idején szembe kellett néznem azzal a problémával, hogy "Mégsem lehet minden szabadságjoghoz és minden közigazgatási szervhez vagy monopóliumhoz egy ombudot állítani."(2.) Azaz, véltem akkor és gondolom ma is, nem lenne értelme a világban fellelhető összes ombudsman-intézményt átvennünk. úgy láttam, meg kell határozni azt az alkotmányos tesztet, mely választ ad arra, mely esetekben indokolt az Országgyűlésnek külön biztosokat választania, azzal persze, hogy az általános hatáskörű biztos, más alkotmányvédő szervekkel együtt, a jó közigazgatás általános értékén túl, minden fennmaradó alapjog érvényesülését vigyázza.

Az én tesztem, melyet ma is érvényesnek gondolok, a következőképpen szólt:

"Megítélésem szerint két esetben feltétlenül célszerű szakombudsmanra bízni egy alkotmányos jog védelmét.

Az egyik, ha az alkotmányos jog sérelme a polgárok szabadságára különösen nagy veszélyt jelent és a polgári társadalom önvédelmi reflexei nem eléggé erősek. Ennek pedig az lehet a következménye, hogy a jogsérelem nem is tudatosul." Erre azt mondtam, hogy példa rá az adatvédelem.

"Más okból helyeselhető egy környezetvédelmi parlamenti biztos gondolata" -folytattam -

 "Ezt a második esetet úgy lehet formulázni, hogy a környezetvédelem ügye annyira válságos, a pusztítás annyira előrehaladt, a társadalmi bizalmi válság oly mély, hogy szükség van közvetítőre, közbenjáróra, mediátorra. E hivatal meghonosításának egyik fő nehézsége az lehet, hogy a vele kapcsolatos nemzetközi tapasztalatok korlátozottak, másfelől pedig sajátos problémát vet fel az, hogy az egészséges környezethez való jog (legalábbis az Alkotmánybíróság és e tanulmány szerzője szerint) nem tekinthető alanyi jognak, ez pedig a környezetvédelmi ombudsmannra várhatóan az általánostól eltérő szerepet oszt."(3.)

Ennek a tesztnek alkalmazásával ma is indokoltnak tartom a környezetvédelmi, (korszerűbb megfogalmazásban) a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa intézményének megalkotását. (A két fogalom a névben akár össze is köthető.) Annyi a különbség, hogy mára még világosabb, hogy a válság globális. A környezetvédelem ügye pedig, látjuk, hazánkban pillanatnyi érdekek, homályos koalíciós alkuk szabad prédája lehet, bármikor.

Ugyanitt azt is kifejtem, hogy csak az a megoldás elfogadható, mely szerint a környezetvédelmi ombudsman független, akár a többi, "egymásnak mellérendelt intézmények"(4.) az ombudsmanok, amely követelményt az elmúlt évek tapasztalatai alapján még indokoltabbnak gondolok fenntartani, mint korábban. Mára a politika a hazai alkotmányos intézményeket jórészt gyarmatosította, domesztikálta. A különbség a két modell között abban áll, hogy az egyikben a független intézményeket egyenként kell megtörni, a hierarchizáltak esetében elegendő, ha maga a hierarchia csúcsán álló nagyfőnök eléggé szervilis vagy felkészületlen.

2. Szabályozási és dogmatikai problémák

Fontos azt elfogadtatni, hogy a jelenleg élő nemzedékeknek áldozatokat kell hozniuk az eljövendő nemzedékek érdekében; pontosabban: határt kell szabniuk önzésünknek. Mindazonáltal a jövő nemzedékek ombudsmanjának az itt jelenlévő népességnek az egészséges környezethez való jogát is érvényesítenie kell.

De az államnak tennie kell a jólét lehetőségéért is. Ha az ország valamely fejletlen régiójának gazdasági felzárkóztatásának eszköze például az útépítés, azt akkor is el kell fogadnunk, ha környezetterheléssel jár az adott út megépítése. Miközben az útépítőnek is vállalnia kell a környezet kímélésének költségeit és gondját. A szabályozásnak azt a változatát támogatom, melyben az ombudsman a jelen nemzedék(ek) jogát, (mely a fentiek szerint nem alanyi jog), és a jövő nemzedékeknek pedig a felismerhető érdekeit védelmezi.(5.)

Nem helyeslem tehát, hogy fogadjuk el a jövő nemzedékek jogalanyiságát, miközben egyébként lehetségesnek tartom, hogy akár a bioszféra jogalanyiságot kapjon, de az állati jogok elismerését is szívesen támogatnám.

A jövő nemzedékek nincsenek jelen, és az ember egyénként és csoportban is teleologikus lény, ezért mai értelmünkkel nem tudhatjuk pontosan, milyenek lesznek, mit akarnak majd ivadékaink. Nem lehetünk ezért az ő jogalkotóik. Az utánunk jövő nemzedékek között lehetnek, és lesznek is, általunk ma fel sem ismerhető érdekkonfliktusok. Egyáltalán nem tudható például az, hogy hány utánunk jövő nemzedék használja majd a szénhidrogént energiaforrásként (szerintem legfeljebb egy). De azt tudjuk, hogy ők is tüdővel lélegeznek majd, és azt is erősen sejtem, hogy örömüket lelik abban, ha egy napsütötte őszi erdőben sétálhatnak. Vannak tehát felismerhető érdekeik, amelyek arra intenek bennünket, hogy az erdőket és a belélegezhető légkört őrizzük meg a számukra.

Az új ombudsman intézmény hatáskörének, a védett jogok és érdekek sajátosságai miatt ki kell terjednie a magángazdaságra is, hiszen a környezetterhelés legjelentősebb hányadát a piaci szereplők produkálják.

Ezeket a követelményeket a Sólyom László által készített törvénytervezet, melynek előkészítésében én is részt vállaltam, teljesíti.

 3. Az ellenérvek legyenek kifejtve

Az eddigiekből kitetszik, hogy a magam részéről a tervezetet támogatom. így tettem hivatalban lévő ombudsmanként is, annak ellenére, hogy az információszabadság biztosi működésem és a környezeti adatok nyilvánosságának ügyét feltehetően legalább hasonló eréllyel képviselő új ombudsmannal a saját "konkurenciám" megteremtéséért lobbiztam. Természetesen szövetségesként tekintettem volna az új hivatalra, egyébként sem helytelenítem az ombudsman-típusú intézmények esetében a hatásköri párhuzamosságokat. Ezek szerte a világon az állampolgároknak a közhatalommal szembeni helyzetét csak javítják.

A jelenleg hivatalban lévő ombudsmanok, tudtommal, másként látják a helyzetet, bár örülnék, ha álláspontjuk időközben változott volna. Mindenesetre nagy szomorúsággal olvastam a tárgyban tett számomra egyetlen ismert eddigi megnyilvánulásukat.

Részlet a Környezetvédelmi bizottság nyilvános ülésén általuk elmondottakból, ahol élesen ellenezték az intézmény létrehozását:

"Ilyen értelemben nyugodtan mondhatjuk, hogy a hozzánk érkező panaszoknak legalább a fele(?) vagy közvetlenül, vagy közvetve érinti a környezethez való jogot. Előrebocsátanám azt is, hogy van a Magyar Köztársaságban környezetvédelmi ombudsman, mi vagyunk azok, működik nagy hatékonysággal. Részleteiben még azért beszélünk róla, mert ez egy összetettebb probléma.

én csak kérdéseket teszek fel. éppen a védelem a legsúlyosabb probléma, ahol működik egy kiépített környezetvédelmi felügyelőségi hálózat, azaz az állam eleget tett annak, hogy a hatósági ellenőrzés keretében hatékonyan fellépjen a környezetkárosításokkal szemben? Ha ezt nem teszik ezek a hatóságok, akkor mi, ombudsmanok léphetünk fel velük szemben, és tehetünk velük szemben ajánlásokat, például a miniszternek, a kormánynak vagy az országgyűlésnek. A funkciózavar ebben is benne van."(6.)

"A külön biztosokkal kapcsolatban valóban abban látom a problémát, hogy nincsenek a helyükön. A ma reggeli újságban olvasom, hogy az oktatási biztosról szóljon törvény. Miért nem kötnek az ENSZ keretében az oktatási biztosról egy multilaterális nemzetközi egyezményt? Teljesen érthetetlen, mi áll e mögött.

Őszintén szólva hasonló a véleményem, és ennyi a 3. napirendi ponthoz, a jövő generációjának országgyűlési biztosához, hogy ezt a törvényt környezetvédelmi lelkiismereti törvénynek nevezném. Teljesen nonszensz az egész szabályozási koncepciója, de ebben a körben talán megengedhetem magamnak azt, hogy elmondjam: egyébként úgysem kérdezték, és most látom először a normaszöveget. Emellett tehát egy kérdés van közöttünk, az, hogy mi valóban úgy az ombudsmanok, mint a miniszteri biztosok számának a mérhetetlen növekedése ellene vagyunk. Szerintem az ombudsmannak a környezetvédelemben addig kell elmennie, ameddig a jogszabályban megállapított kötelezettségek az állampolgárokat illetően világosan fennállnak."(7.)

Arról, hogy létre kell-e hozni a Jövő nemzedékek országgyűlési biztosának intézményét a politikusnak is illik, még ha nem is beszél őszintén, a racionális diskurzus szabályai szerint érvelnie. Különösen vonatkozik ez a követelmény azokra a tanult jogászokra, akik magas közjogi méltóságként, előre felkészülve a vitára, emelkednek olykor szólásra az Országgyűlés állandó bizottságaiban. Nekik, amellett hogy érvekkel kellene meggyőzniük a hallgatóságot még azt a gyanút is el kell hárítaniuk, hogy a féltékenység motiválja elutasító álláspontjukat. (Ha nincsenek ellenérveik, akkor a jó ízlés azt követelné, hogy legalább maradjanak semlegesek).

4. A törvénytervezet szövege

A törvénytervezet szövegezési kérdéseire nem térek ki. A benyújtott tervezet, úgy látom, megegyezik a Sólyom László által elkészítettel, melynek megformálásához nekem is volt közöm. A tervezeten biztosan lehet javítani, de: rontani is. A vita jelenlegi szakaszában kodifikációs technikai észrevételeket tenni megítélésem szerint kissé nevetséges lenne, hiszen a bizottságnak az alapkérdésben kellene döntésre jutnia. Tehát bármennyire fontosnak és érdekesnek tartom például azt a kérdést, hogy mikor fordulhat a nyilvánossághoz és milyen tartalommal a jövő nemzedékek ombudsmanja, idő előtti belemenni e probléma taglalásába.

Összefoglalva a szabályozási koncepció alapkérdéseiben álláspontomat:

- Az új biztosnak a jelenleg itt élő emberek jogait és

- az eljövendő nemzedékek ma felismerhető érdekeit kellene védenie.

A szabályozásnak el kell fogadnia, hogy az egészséges környezethez való jog nem alanyi jog.

Az új ombudsman-intézménynek jogosultnak kell lennie a magánszektor környezetszennyező tevékenységének vizsgálatára.

Az ombudsman a nyilvánosság intézménye is. (De az nem volna helyes, bár egyre gyakoribb az ellenpélda, hogy befejezetlen vagy el sem kezdett vizsgálatokban vagy bírósági eljárásokra érdemi megjegyzéseket tegyen.)

Nem helyeselném, hogy hatósági jogköröket kapjon.

De helyeslem az erős vizsgálati jogosultságot.

Amint azt is helyeslem, hogy a jogi diploma ne legyen a választhatóság feltétele.

A legfontosabb: az intézményt csakis függetlensége biztosítékaival szabad létrehozni.

A magam részéről, noha a végkifejlett tekintetében továbbra is pesszimista vagyok, már annak a ténynek is őszintén örülök, hogy az Emberi jogi és vallásügyi bizottság újból elővette a jövő nemzedékek biztosának régen elveszettnek látszó ügyét. Megjegyzem továbbá, hogy mindannyian köszönettel tartozunk a Védegyletnek azért az áldozatos, önkéntes és szép eredményeket felmutató tevékenységéért, amellyel fenntartotta azt a követelést, hogy környezetvédelmi jogaink nem csak a hivatalosság, hanem a társadalom védelme alatt is állnak. Hogy nem csak a választások napján kell pártnak, Kormánynak, hivatalnak, Országgyűlésnek a társadalommal elszámolnia.

Budapest, 2005. november 27.

Dr. Majtényi László
elnök

Eötvös Károly Közpolitikai Intézet

1 Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 2002

2 Uo. 109.o.

3 Uo.110.o.

4 Uo.122. o.

5 Majtényi László: észrevételek a jövő nemzedékek képviseletéhez, A jövő nemzedékek jogai, Védegylet, 2000 47-53. o.

6 J e g y z ő k ö n y v az Országgyűlés környezetvédelmi bizottságának 2002. október 2-án, szerdán

a Képviselői Irodaház V. emelet 562. számú üléstermében megtartott üléséről, Lenkovics Barnabás országgyűlési biztos hozzászólása.

7 Uo. Takács Albert az országgyűlési biztos általános helyettese